IV SA/Wa 1021/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2010 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) kwietnia 2010 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - IV SA/Wa 1021/10 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].04.2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy uprzednią decyzje własną z dnia [...].03.2007 r., którą w postępowaniu prowadzonym z urzędu stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...].03.2001 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych z obiektami towarzyszącymi handlowo-usługowymi, na terenie działki położonej przy skrzyżowaniu ul. [...] w Z. i ul. [...] w Z.. Na nieprawidłowość decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...].03.2001 r. zwrócił uwagę Burmistrz miasta Z., upatrując w niej rażące naruszenie prawa. Samorządowe Kolegium uznało, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, bowiem większa część terenu pod projektowaną inwestycję znajdowała się w granicach miasta Z., a więc w myśl art. 40 ust. 3c wówczas obowiązującej ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. tj. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.), decyzję tę winien wydać Burmistrz Miasta Z. w uzgodnieniu z Burmistrzem Miasta Z.. Nadto w dacie wydania decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...].03.2001 r. na terenie Z. nie obowiązywał miejscowy plan, decyzja winna więc zostać wydana z uwzględnieniem dyspozycji art. 40 ust. 1 i art. 44 cyt. ustawy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy inwestor zarzucił błędne ustalenia odnośnie wielkości terenów przeznaczonych pod tę inwestycję na obszarze obu miast, co czyni bezzasadnym zarzut naruszenia właściwości organu. Zauważył także, iż przed podjęciem tej decyzji prowadzone było postępowanie uzgodnieniowe, w szczególności z Wojewodą [...]. Decyzja uwzględniała zaś zapisy planów miasta Z. oraz miasta Z.. Ponownie rozpatrując sprawę w jej całokształcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. potwierdziło, jak wnosił o to inwestor, iż do wydania decyzji o warunkach właściwy był Burmistrz Miasta Z., bo na jego obszarze właściwości znajduje się największa część terenu inwestycji. Właściwość zatem nie została naruszona. Jednocześnie SKO stwierdziło, że doszło do naruszenia art. 40 ust. 3c cyt. ustawy. Brak jest bowiem jakiejkolwiek dokumentacji świadczącej o tym, że decyzja ta została podjęta w porozumieniu z Burmistrzem Miasta Z.. Na terenie Miasta Z. nie obowiązywał wówczas żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zatem dla tej części obszaru zaplanowanego do zagospodarowania organ winien był przeprowadzić postępowanie w myśl art. 44 cyt. ustawy. Należało zatem przeprowadzić rozprawę administracyjną, po której warunki winny być przedstawione Wojewodzie w celu stwierdzenia ich zgodności z prawem. Takie postanowienie Wojewody [...] zatwierdzające decyzję a myśl art. 44 cyt. ustawy nie zostało wydane. Samorządowe Kolegium stwierdziło także, iż decyzja Burmistrza Miasta Z. z dnia [...].03.2001 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. We wniesionej skardze pełnomocnik inwestora zarzucił bezpodstawne zastosowanie art. 156 §1 pkt 1 i pkt 2 Kpa, naruszenie art. 10 § 1 Kpa w zw. z art. 61 § 4 Kpa, przez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz art. 7 Kpa, poprzez nierzetelne wyjaśnienie stanu sprawy. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż brak wymaganego prawem stanowiska innych organów mogłoby jedynie uzasadniać wznowienie postępowania. Nie można więc nieprzeprowadzenia rozprawy uznać za przesłankę uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach. Wadami powodującymi wznowienie postępowania są wady proceduralne, a prowadzącymi do stwierdzenia nieważności decyzji -wady materialne. Pełnomocnik skarżącego zarzucił także błędne utrzymanie w całości w mocy decyzji uprzedniej Samorządowego Kolegium w zakresie art. 156 § 1 pkt 1 Kpa mimo, iż na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy organ ten przyznał rację stronie skarżącej, iż przepisy o właściwości nie zostały naruszone. Nadto, jak zarzuca skarga, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano dostatecznie na czym polega w tym przypadku rażące naruszenie prawa, zwłaszcza wobec faktu, że plan Miasta Z. wówczas i obecnie obowiązujący zezwalają na realizację zamierzonej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach. Z zebranego materiału dowodowego bezspornie wynika, że kwestionowana w trybie nieważnościowym decyzja Burmistrza Miasta Z. z dnia [...].03.2001 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych z obiektami towarzyszącymi handlowo-usługowymi, na terenie działki położonej przy skrzyżowaniu ul. [...] w Z. i ul. [...] w Z. wydana została przez organ właściwy w sprawie, bowiem na obszarze miasta Z. znajduje się większa część terenu tej inwestycji, wykraczającej poza obszar jednej gminy, a leżącej na terenie jednego województwa. Okoliczność ta prawidłowo została ustalona w zaskarżonej decyzji, a fakt pozostawienia w sentencji poprzedzającej ją decyzji SKO - jako jednej z podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].03.2001 r. - art. 156 § 1 pkt 1 Kpa - wobec wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji w tym przedmiocie, nie stanowi tego rodzaju uchybienia, które winno prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie może bowiem budzić wątpliwości, iż na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie Samorządowe Kolegium całkowicie odstąpiło od prezentowanego wcześniej stanowiska, iż decyzja Burmistrza wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Podobnie zarzut niezapewnienia stronie udziału w postępowaniu administracyjnym nie może odnieść zamierzonego skutku. Pełnomocnik skarżącego nie wykazał bowiem, że brak prawidłowego powiadomienia strony skarżącej o wszczęciu z urzędu tego postępowania nieważnościowego (zawiadomienie mylnie skierowano do Przedsiębiorstwa "W.", którego jak zaznaczono w decyzji z dnia [...].03.2001 r. dyrektorem jest skarżący) mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wywodził z tego faktu dalszych skutków prawnych. Wniesiony środek odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy został bowiem rozpoznany (uznany za złożony w terminie wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 22.04.2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 195/08). Strona skorzystała także z możliwości wywiedzenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wskazane uchybienie nie miało zatem istotnego wpływu na wynik sprawy. Nade wszystko jednak nie można podzielić stanowiska wniesionej skargi, jakoby nieprawidłowe przeprowadzenie procedury administracyjnej ustalania owych warunków zabudowy kwalifikowało się jedynie do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 Kpa, a nie stwierdzenia jej nieważności z tej przyczyny. Należy mieć na uwadze, iż poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. tj. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.) dla ustalenia warunków zabudowy na terenach nie posiadających obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidywała szczególną procedurę, zdecydowanie odmienną niż dla obszarów objętych planem, dla których wówczas również wydawane były decyzje ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie ustaleń planu (art. 40 ust. 1 cyt. ustawy). Przede wszystkim w razie braku planu miejscowego w decyzji o warunkach zabudowy określano przeznaczenie terenu i ustalano warunki zagospodarowania go. Podjęciu decyzji w tym przedmiocie służyło obligatoryjne przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Prowadzona była z zachowaniem zasad wynikających z art. 89 - 96 Kpa. Do udziału w rozprawie winny więc być dopuszczone m. in. organizacje społeczne (art. 90 § 3 Kpa). Na rozprawie strony mogły składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, propozycje i zarzuty oraz przedstawiać dowody na ich poparcie. Mogły też wypowiadać się co do wyników postępowania dowodowego. Należy także podkreślić, że udział stron w rozprawie miał być zapewniony poprzez zawiadomienia na piśmie oraz dodatkowe ogłoszenia w prasie lokalnej lub w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości (art. 44 ust. 1 cyt. ustawy). Samo przeprowadzenie rozprawy administracyjnej miało zaś służyć opracowaniu społecznie akceptowanych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, które w dodatku zgodne byłyby z przepisami obowiązujących ustaw (art. 2 ust. 2 cyt. ustawy). Dopiero wówczas warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przedkładane były właściwemu Wojewodzie w celu stwierdzenia ich zgodności z prawem. Nie można jednak w żadnym razie związanych z tym uprawnień Wojewody rozpatrywać w kontekście zajmowania przez niego stanowiska. Instytucje tę można by było porównać raczej do uprawnień nadzorczych i uznać za formę aktu nadzoru. Akceptacja Wojewody dla przedłożonych mu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu determinowała bowiem wówczas możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wojewoda miał na to dni 30. W razie stwierdzenia przez Wojewodę niezgodności z prawem przedłożonych mu warunków (postanowieniem, na które nie służyło zażalenie) burmistrz miasta mógł wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu tylko wówczas, gdy niezgodności te zostały usunięte. Jak więc wskazano uprawnienia Wojewody w kontekście art. 44 cyt. ustawy dalece wykraczają poza "zajęcie stanowiska" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 6 Kpa. Pod pojęciem tym można by było ewentualnie pomieścić porozumienie z zainteresowanym burmistrzem z art. 40 ust. 3c cyt. ustawy, czy też uzgodnienia z art. 40 ust. 4 cyt. ustawy. Pominięcie tej wymaganej przez ówcześnie obowiązujące przepisy procedury, począwszy od obligatoryjnej rozprawy administracyjnej do przedłożenia właściwemu Wojewodzie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w celu stwierdzenia ich zgodności z prawem stanowiło zatem rażące, szczególnie ciężkie naruszenie przepisów proceduralnych ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, które jak trafnie zauważyło Samorządowe Kolegium winno skutkować stwierdzeniem nieważności przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stanowisko takie prezentowane jest także w piśmiennictwie (por. m. in. E. Radziszewski Komentarz do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Wyd. Prawnicze LexisNexis, W-wa 2002, s. 128). Bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji pozostaje podnoszony przez stronę skarżącą fakt, iż dla części zamierzonej inwestycji, położonej w granicach miasta Z. procedurę przeprowadzono prawidłowo, jak podniesiono w skardze. Należy bowiem zauważyć, iż zamierzone przedsięwzięcie zostało, zgodnie z wnioskiem inwestora, potraktowane jako całość. Dotknięcie zatem decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...].03.2001 r. tak rażącą wadą w znacznej części, z uwagi na nierozdzielność wydanej decyzji musiało skutkować stwierdzeniem jej nieważności w całości. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.