II SA/Bk 457/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 września 2010 r. sprawy ze skargi F. C. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania informacji objętych rejestrem cen i wartości nieruchomości - oddala skargę.- U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia 24 stycznia 2010 r. F. C. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w A. o udostępnienie informacji publicznej zawartej w rejestrze cen i wartości nieruchomości położonych w miejscowościach: S. R., S., D. L., S. L., M., P. i M. w gminie P. Po otrzymaniu odpowiedzi organu wskazującej, iż przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie mają zastosowania przy udzielaniu przez starostę informacji o rejestrze cen i wartości nieruchomości, wnioskodawca w piśmie z dnia 15 lutego 2010 r. zweryfikował podstawę swojego żądania. Wskazał, iż domaga się udzielenia informacji w trybie z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Według wnioskodawcy udzielenie informacji na tej podstawie nie jest uzależnione od wykazania interesu prawnego, o jakim mowa w art. 24 ust. 3 ustawy, w przypadku jednak gdyby organ nie podzielił tego stanowiska, oświadczył, że posiada interes prawny, a wynika on z art. 417 §1 i art. 4171 §1 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 77 ust.1 Konstytucji RP. W tym stanie rzeczy wnioskodawca ponowił swoje żądanie wskazując, że udostępniona informacja powinna być oparta o akty notarialne i operaty szacunkowe opracowane przez rzeczoznawców majątkowych, dotyczyć nieruchomości z miejscowości: S. R., S., D. L., S. L., M., P. i M. w gminie P. w rozbiciu na lata: 2004, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009 oraz zawierać dane takie jak: adres położenia nieruchomości, jej rodzaj, powierzchnię w m2, datę zawarcia aktu notarialnego, datę sporządzenia wyceny przez rzeczoznawcę majątkowego, datę na którą rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową oraz cenę (wartość) nieruchomości. Starosta A. pismem z dnia 23 lutego 2010 r. wyjaśnił, że podstawą udostępnienia żądanych informacji nie może być wskazany przez wnioskodawcę art. 24 ust. 2 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, gdyż zgodnie z § 74 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, informacje zawarte w rejestrze cen i wartości nieruchomości starosta może udzielić wyłącznie na zasadach określonych w art. 24 ust. 3 w/w ustawy. Przepis ten natomiast wymaga, aby strona wnioskująca o udzielenie takich informacji legitymowała się interesem prawnym. Na tej podstawie organ wezwał wnioskodawcę do precyzyjnego wskazania interesu prawnego uzasadniającego żądane informacje. W odpowiedzi na powyższe F. C. podtrzymał swoje stanowisko, że do skutecznego żądania udzielenia informacji z rejestru cen i wartości nieruchomości w trybie art. 24 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie jest wymagane przedstawienie interesu prawnego w rozumieniu art. 24 ust. 3 tej ustawy. Na tej podstawie zwrócił się ponownie o pilne udzielenie wnioskowanej informacji, argumentując, że przez sądem powszechnym prowadzone jest postępowanie sądowe w przedmiocie naprawienia wyrządzonej szkody, a on jako powód zobowiązany jest do przedstawienia faktów mających znaczenie dla sprawy. Wobec nie udzielenia przez Starostę A. wnioskowanej informacji, F. C. w dniu 11 kwietnia 2010 r. złożył do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. zażalenie na niezałatwienie w terminie jego wniosku o udzielenie informacji w trybie art. 24 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał zażalenie za zasadne i postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. wyznaczył dodatkowy siedmiodniowy termin na załatwienie sprawy, liczony od daty doręczenia postanowienia organowi I instancji. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Starosta A., na podstawie art. 219 kpa oraz 24 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, odmówił wydania żądanych informacji. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że zasady wydawania informacji objętych rejestrem cen i wartości nieruchomości dla poszczególnych kategorii wnioskodawców określa art. 24 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którym osoby fizyczne i prawne, nie będące właścicielami nieruchomości, której przedmiotowa informacja ma dotyczyć muszą wykazać interes prawny w jej uzyskaniu. W związku z tym, że wnioskodawca nie wykazał takiego interesu prawnego organ zmuszony był odmówić udzielenia wnioskowanych informacji. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem F. C. w dniu 11 maja 2010 r. złożył zażalenie, w którym podkreślił, że domaga się udostępnienia informacji o charakterze przedmiotowym, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, czyli takich, w stosunku do których ustawodawca przesądził, że są jawne i powszechnie dostępne. Skoro udzielenie tych informacji, jak wynika wprost z ustawy, nie jest zależne do wykazania interesu prawnego, to błąd popełnił organ stosując w tym zakresie wymogi z art. 24 ust. 3 ustawy. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. nie podzielił zarzutów zażalenia i postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, w tym rejestru cen i wartości nieruchomości określa rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 20 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, które w § 74 określa, że obowiązek prowadzenia rejestru cen i wartości nieruchomości spoczywa na staroście, który udziela też informacji objętych tym rejestrem na zasadach określonych w art. 24 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepis ten uzależnia uzyskanie przedmiotowych informacji przez osobę nie będącą właścicielem lub władającym gruntami od wykazania własnego, indywidualnego interesu prawnego w tym żądaniu. Samo zaś udzielenie informacji, jak podkreślił organ, może dotyczyć konkretnej działki, budynku lub lokalu, który powinien być wskazany we wniosku. Nie ma zatem racji skarżący twierdząc, że podstawą udostępnienia informacji z rejestru cen i wartości nieruchomości może być art. 24 ust. 2 ustawy, gdyż wynikająca z niego zasada jawności oznacza tylko tyle, że informacje nie mają charakteru niejawnego w rozumieniu prawa. W dalszej części organ wyjaśnił, że ustawa prawo geodezyjne i kartograficzne nie przewiduje innych form i zasad udzielania informacji zawartych w rejestrze ewidencyjnym poza wydaniem, mającego charakter zaświadczenia – wypisu. Inne zaś informacje mieszczące się w zakresie uregulowania objętego treścią art. 24 ust. 2 ustawy zainteresowany podmiot może uzyskać jedynie w formie zaświadczenia wydanego na podstawie przepisów art. 217 i 218 kpa, po uprzednim wykazaniu interesu prawnego. Jeżeli natomiast wnioskodawca domaga się, na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wydania wyłącznie informacji mających charakter danych przedmiotowych (np. wartość nieruchomości) wówczas, zdaniem organu, jedynym warunkiem ich udostępnienia jest uiszczenia należnej z tego tytułu – opłaty. Konkludując organ odwoławczy za prawidłowe uznał rozstrzygnięcie organu I instancji, który odmówił wydania żądanych informacji. F. C. zaskarżył powyższe postanowienie do sądu administracyjnego, zarzucając mu naruszenie: – art. 7 Konstytucji RP, poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 24 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w brzmieniu innym niż obowiązujący w dacie złożenia wniosku o udzielenie informacji i wydania zaskarżonego postanowienia; – art. 61 ust. 4 Konstytucji RP poprzez ograniczenie praw obywatelskich w oparciu o podustawowy akt prawny - § 74 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r., wydany bez szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie; – art. 24 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez przyjęcie, że uzyskanie informacji z rejestru cen i wartości nieruchomości jest uzależnione od wykazania interesu prawnego w rozumieniu art. 24 ust.3 tej ustawy; – art. 217 § 1 i 2 kpa poprzez nie uwzględnienie faktu, że regulacja zawarta w art. 24 ust. 2 i 3 Prawo geodezyjne i kartograficzne ma charakter szczególny w stosunku do regulacji kpa w zakresie zaświadczeń. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący powtórzył w większości argumentację zawartą w zażaleniu, stwierdzając w konkluzji, że wnioskował o udzielenie informacji niezawierającej danych osobowych, a także danych o charakterze podmiotowo – przedmiotowym. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, jest zgodne z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu jest postępowanie o udzielenie informacji z rejestru cen i wartości nieruchomości, prowadzone w trybie ustawy dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), dalej cytowanej: ustawa. Zgodnie z treścią art. 20 powołanej ustawy ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej (ust. 1). Ponadto w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: 1) właściciela (a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części); 2) miejsce zamieszkania lub siedzibę osób wymienionych w pkt 1; 3) informacje o wpisaniu do rejestru zabytków; 4) wartość nieruchomości (ust. 2). Z przytoczonych przepisów wynika podział informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków na dane o charakterze przedmiotowym (art. 20 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i 4) oraz dane o charakterze podmiotowym (art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2). Rozróżnienie to znalazło odzwierciedlenie w art. 24 ustawy. W ust. 2 tego przepisu ustawodawca przewidział, bowiem, że informacje o gruntach, budynkach i lokalach, o których mowa w art. 20 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3 i 4 (dane przedmiotowe), są jawne i powszechnie dostępne. Co prawda organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jak słusznie zauważa autor skargi, bezpodstawnie posłużył się nowym brzmieniem przepisu art. 24 ust. 2 ustawy (obowiązującym od 7 czerwca 2010 r. – art. 36 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej), naruszając w ten sposób zasadę orzekania przez organ według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji (postanowienia), tym niemniej uchybienie to, zdaniem Sądu, nie miało wpływu na wynik sprawy. Zgodnie natomiast z art. 24 ust. 3 ustawy wypisy z operatu ewidencyjnego zawierające dane osobowe, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 (dane podmiotowe), wydawane są jedynie na żądanie: 1) właścicieli lub osób fizycznych i prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub lokale będące przedmiotem wypisu; 2) podmiotów publicznych lub podmiotów niebędących podmiotami publicznymi, realizującymi zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny, które związane są z gruntami, budynkami lub lokalami będącymi przedmiotem wypisu; 3) innych podmiotów, niż wymienione w pkt 1 i 2, które mają interes prawny związany z gruntami, budynkami lub lokalami będącymi przedmiotem wypisu. Nie ulega, zatem wątpliwości, że przepis art. 24 ust. 2 Prawo geodezyjne i kartograficzne określa odrębną od art. 24 ust. 3 podstawę prawną do udzielenia informacji z operatu ewidencyjnego. Zasadniczym elementem różnicującym obie podstawy prawne jest to, iż dopuszczalność wydania wypisu i wyrysu na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy powiązana została z faktem bądź władania przez wnioskodawcę gruntem, budynkiem lub lokalem, bądź z przysługiwaniem wnioskodawcy interesu prawnego w uzyskaniu wypisu i wyrysu. Natomiast udzielenie informacji na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy nie zostało uzależnione ani od przysługiwania interesu prawnego ani od władania gruntem, budynkiem lub lokalem, co do których określona informacja miałaby być udzielona. Jedynym zaś warunkiem udzielenia informacji na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy jest uiszczenie opłaty należnej z tego tytułu zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37, poz. 333). Ustawowa jawność informacji i jej powszechna dostępność ograniczona zatem została jedynie koniecznością poniesienia stosownej odpłatności. We wskazanym rozporządzeniu jednoznacznie rozróżniono przypadki pobierania opłat za wydanie wypisu i wyrysu (zostały określone w załączniku 5 do rozporządzenia) oraz za udzielanie określonych informacji (zostały określone w załączniku 4 do rozporządzenia). Zatem również i to rozróżnienie w zakresie odpłatności dowodzi, iż udzielanie informacji w trybie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie musi przybierać tylko formy wypisu i wyrysu (tak: NSA w wyrokach: z dnia 30 lipca 2009 r., I OSK 1089/08 oraz z dnia 20 listopada 2009 r., I OSK 189/09, dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy za błędny należy uznać pogląd organu odwoławczego zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że do uzyskania wypisu z rejestru cen i wartości nieruchomości niezbędnym jest wskazanie interesu prawnego w rozumieniu art. 24 ust. 3 ustawy. Podkreślić, bowiem jeszcze raz należy, że tylko informacje o charakterze podmiotowym lub podmiotowo-przedmiotowym z uwagi na ochronę danych osobowych w nich zawartych udzielane są w trybie ust. 3 art. 24 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, a więc z uwzględnieniem wszystkich zawartych w tym przepisie ograniczeń, natomiast przedmiotem jawnych i powszechnie dostępnych, udzielanych odpłatnie na żądanie wszystkich zainteresowanych, tj. bez konieczności wykazywania interesu prawnego, w trybie art. 24 ust. 2 ustawy informacji o gruntach, budynkach i lokalach mogą być informacje o charakterze przedmiotowym. Przy czym regulacja zawarta w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne, wbrew odmiennemu w tym zakresie stanowisku organ odwoławczego, ma charakter szczególny (lex specialis) w stosunku do regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie zaświadczeń. Oznacza to, że przepisy art. 217 § 1 i 2 kpa (dotyczące wydawania zaświadczeń) w zakresie uregulowanym w Prawie geodezyjnym i kartograficznym nie mają zastosowania do wydawania wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów i budynków, o jakich mowa w art. 24 ust. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz informacji o gruntach, budynkach i lokalach, o jakiej mowa w art. 24 ust. 2 tej ustawy (vide: wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009 r. I OSK 189/09). Zaprezentowane wyżej wywody w zakresie prawidłowej wykładni art. 24 ust. 2 i 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie zmieniają jednak faktu, iż organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie słusznie odmówiły skarżącemu wydania żądanych informacji w trybie art. 24 ust. 2 ustawy. Przypomnieć, bowiem należy, że skarżący zwrócił się o udzielenie informacji dotyczących wszystkich nieruchomości z miejscowości: S. R., S., D. L., S. L., M., P. i M. w gminie P. w rozbiciu na lata: 2004, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, z zastrzeżeniem, że udzielona przez organ informacja powinna być oparta o akty notarialne i operaty szacunkowe opracowane przez rzeczoznawców majątkowych oraz zawierać dane takie jak: adres położenia nieruchomości, jej rodzaj, powierzchnię w m2, datę zawarcia aktu notarialnego, datę sporządzenia wyceny przez rzeczoznawcę majątkowego, datę, na którą rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową oraz cenę (wartość) nieruchomości. Tymczasem informacje z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nawet o ile nie przybierają formy odpisu i wyrysu, mogą dotyczyć jedynie konkretnej (zindywidualizowanej) nieruchomości (tak m.in.: WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 13 stycznia 2010 r., II SA/Gl 752/09 oraz z dnia 13 stycznia 2010 r., II SA/Gl752/09, WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 16 czerwca 2010 r., IV SA/Po 51/10, WSA we Wrocławiu z dnia 10 grudnia 2009 r., II SA/Wr 550/09, wszystkie dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzyskanie, zatem jawnej informacji o charakterze przedmiotowym, na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy, wymaga wskazania konkretnych gruntów. Skarżący wymogu tego spełnił, albowiem nie wskazał konkretnych nieruchomości, o jakich chciałaby uzyskać informację, ale domagał się zestawienia wszystkich nieruchomościach z miejscowości: S. R., S., D. L., S. L., M., P. i M. w gminie P. w rozbiciu na lata: 2004, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009. Konkludując, zdaniem Sądu, brak wskazania zindywidualizowanych nieruchomości uniemożliwiał w rozpatrywanej sprawie prowadzenie jakichkolwiek innych działań ze strony organów administracji publicznej, a tak szeroko sformułowany wniosek (bez określenia adresów, względnie numerów geodezyjnych działek) niezależnie od wskazanej podstawy prawnej żądania, nie mógł być na tym etapie postępowania uwzględniony. W konsekwencji zarzuty skargi, w szczególności naruszenia art. 64 ust. 4 Konstytucji RP poprzez ograniczenie praw obywatelskich w oparciu o § 74 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r., nie mogły odnieść oczekiwanego skutku. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, jest zgodne z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.