III SA/Lu 260/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Asystent sędziego Adam Traczyk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 września 2010 r. sprawy ze skargi P. M., K. K., W. K., A. L. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie nadania nazwy ulicy położonej w granicach administracyjnych miasta Lublin oddala skargę Rada Miasta Lublin uchwałą z dnia 11 lutego 2010 r., Nr 973/XXXIX/2010 działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – zwanej dalej jako u.s.g.) nadała ulicy, oznaczonej nr 1 na załączniku graficznym stanowiącym integralną część uchwały, nazwę Chiary Lubich. Pismem z dnia 23 lutego 2010 r. 45 mieszkańców ulic: Willowa, Północna i Sławinek w Lublinie wezwało Radę Miasta Lublin do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą. W dniu 22 kwietnia 2010 r. Rada Miasta Lublin podjęła uchwałę Nr 1028/XLI/2010 uznającą za niezasadne powyższe wezwanie. P. M., K. K., W. K. i A. L. złożyli w dniu 26 maja 2010 r. za pośrednictwem Urzędu Miejskiego w Lublinie skargę sądową na uchwałę Rady Miasta Lublin z dnia 11 lutego 2010 r., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że uchwała została wydana z naruszeniem art. art. 5a, 5b i 23 u.s.g. oraz art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607) poprzez zmianę nazwy części ulic Północna, Sławinek i Willowa bez rozważenia potrzeby przeprowadzenia wcześniejszych konsultacji społecznych w tej sprawie, co zaprzecza idei samorządności oraz pozbawia mieszkańców współdecydowania o sprawach dla nich istotnych. Wskazano na naruszenie interesu prawnego i faktycznego mieszkańców, których zmiana nazewnictwa dotyczy bezpośrednio, a w konsekwencji obarczanie ich kosztami i utrudnieniami z tego wynikającymi. Zdaniem skarżących, przedmiotowa uchwała narusza również art. 8 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 – zwanej dalej u.d.p.). Rada Miasta Lublin nie wystąpiła bowiem do właścicieli działek nr 96/1 oraz 97/3 położonych w pasie drogowym przedmiotowej ulicy o wyrażenie zgody na podjęcie uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej, na których jest ona zlokalizowana. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Lublin wnosiła o jej oddalenie podnosząc, że obowiązujące przepisy nie przewidują obowiązku przeprowadzania konsultacji społecznych przy podejmowaniu tego typu uchwał. Ponadto wskazano, że nadanie nazwy ulicy dotyczy sfery publicznoprawnej i nie wiąże się z jakimikolwiek ograniczeniami w dysponowaniu nieruchomością. Sąd zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepisy art. 101 ust. 1 - ust. 3 u.s.g. zawierają przesłanki zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały organu gminy. Tymi przesłankami są: - wydanie przez organ gminy uchwały lub zarządzenia z zakresu administracji publicznej, - wykazanie przez podmiot wnoszący skargę, że w/w akty administracyjne naruszają jego interes prawny lub uprawnienie, - uprzednie, bezskuteczne wezwanie organu przez ten podmiot do usunięcia naruszenia prawa, - brak wcześniejszego orzeczenia sądu, oddalającego skargę wniesioną na w/w akty administracyjne. Stosownie do art. 101 ust. 2 u.s.g. - skargę można wnieść w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą zgodę. W ocenie sądu, zaskarżona uchwała należy do kategorii aktów z zakresu administracji publicznej. Bezsporne jest również, że przed wniesieniem skargi skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa. Skoro wezwanie to było bezskuteczne, otwarta została droga sądowa, z której skarżący skorzystali, składając w ustawowym terminie skargę. Utrwalone jest od dłuższego czasu stanowisko judykatury, że wykazanie przez podmiot wnoszący skargę, iż zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, jest warunkiem niezbędnym do ewentualnego uwzględnienia skargi oraz, że istnienie owego interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę materialnoprawną, a nie formalną. O istnieniu interesu prawnego lub uprawnieniu decydują przepisy prawa materialnego, powszechnie obowiązującego. W skardze sądowej skarżący zarzucili, że naruszenie ich interesu prawnego zaskarżoną uchwałą polega na uchwaleniu przedmiotowej uchwały bez konsultacji z właścicielami nieruchomości znajdujących się przy ulicy, które to prawo (ich zdaniem) gwarantują przepisy art. art. 5a, 5b i 23 u.s.g. Stosownie do art. 5 a ust. 1 u.s.g. w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.). Redakcja art. 5 a ust. 1 u.s.g. nie budzi wątpliwości co do tego, że powinność przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami gminy musi mieć źródło normatywne przewidziane: 1/ w ustawie, albo 2/ wynikać z uchwały rady gminy w innych niż przewidziane ustawami sprawach ważnych dla gminy. Pierwszy rodzaj konsultacji należy do konsultacji obligatoryjnych, drugi zaś do fakultatywnych. Tylko w odniesieniu do konsultacji obligatoryjnych, członek społeczności lokalnej ma prawo oczekiwać aby zasięgnięto od niego opinii przed podjęciem pewnego rodzaju decyzji. Prawo to ma charakter publicznego prawa podmiotowego. W odniesieniu natomiast do konsultacji fakultatywnych – członkowi społeczności lokalnej nie przysługuje zagwarantowane prawnie roszczenie o przeprowadzenie konsultacji (por. Ewa Olejniczak – Szałowska "Konsultacje we wspólnocie samorządowej"; Samorząd terytorialny 1997, nr 1-2, str.118). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że żaden przepis u.s.g., ani innej ustawy nie wprowadza wymogu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami w sprawie nadawania nazw drogom wewnętrznym. Nie istnieje również uchwała Rady Miasta Lublin w przedmiotowej sprawie. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 – zwanej dalej EKST). Stosownie do art. 3 ust. 1 EKST – samorząd lokalny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. W myśl art. 4 ust. 6 EKST – społeczności lokalne powinny być konsultowane o tyle, o ile jest to możliwe, we właściwym czasie i w odpowiednim trybie, w trakcie opracowywania planów oraz podejmowania decyzji we wszystkich sprawach bezpośrednio ich dotyczących. Ten przepis zaś należy rozumieć w kontekście art. 4 ust. 1 EKST, zgodnie z którym podstawowe kompetencje społeczności lokalnych są określone w Konstytucji lub w ustawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 538/08 – Centralna Baza Orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). O czym była już mowa wcześniej, nie istnieje podstawa normatywna, z której można byłoby wywieść obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami w sprawie nadania nazwy ulicy znajdującej się w granicach administracyjnych miasta. W tych okolicznościach uznać trzeba, że Rada Miasta Lublin mogła samodzielnie decydować o podjęciu przedmiotowej uchwały, bez konieczności konsultowania kwestii nią objętej z mieszkańcami. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 8 ust. 1a u.d.p.. W myśl tego przepisu – podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. Skarżący zarówno w skardze, jak i w piśmie procesowym z dnia 15 września 2010 r. podnosili, że są właścicielami działek nr 96/1 oraz 97/3, które wchodzą w skład pasa drogowego ul. Chiary Lubich, w związku z czym Rada Miasta Lublin zobowiązana była do uzyskania pisemnej zgody właścicieli na nadanie jej nazwy. Niesporne jest, że działka nr 98, na której zlokalizowano drogę, stanowi własność gminy Lublin i ma ona status drogi wewnętrznej (k. 97, 98 akt sądowych). Definicję dróg wewnętrznych zawiera art. 8 ust. 1 u.d.p.. Są nimi drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych (...). Pojęcie "pas drogowy" (art. 4 pkt 1 u.d.p.), jest pojęciem szerszym niż pojęcie "droga" (art. 4 pkt 2 u.d.p.). W ocenie składu orzekającego, wykładnia gramatyczna art. 8 ust. 1a u.d.p. przekonuje, że w przepisie tym chodzi o drogę sensu stricto. Gdyby było inaczej, ustawodawca dokonałby innej redakcji przepisu stwierdzając, że chodzi o zgodę właścicieli terenów położonych w pasie drogowym. Przyjęcie innej wykładni analizowanego przepisu (rozszerzonej) spowodowałoby w dużych aglomeracjach miejskich spore perturbacje, związane z nazewnictwem dróg wewnętrznych, zwłaszcza o dużych długościach. Najpierw bowiem należałoby ustalić wszystkich właścicieli (współwłaścicieli) gruntów wchodzących w skład pasa drogowego, a następnie uzyskać pisemną zgodę od każdego z nich. Brak zgody choćby jednego właściciela (współwłaściciela) na nadanie konkretnej nazwy spowodowałby taki rezultat, że rada gminy nigdy nie mogłaby podjąć uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej (art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g.). Powyższe rozumowanie potwierdza treść uzasadnienia projektu ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o drogach publicznych (druk sejmowy nr 3660). Stwierdzono w nim, że "dodanie w art. 8 ustawy o drogach publicznych ust. 1a ma na celu przede wszystkim ochronę interesów prywatnych właścicieli ulic i placów wewnętrznych" W przedmiotowej sprawie właścicielem drogi wewnętrznej objętej zaskarżoną uchwałą jest gmina Lublin, co przesądza o braku konieczności uprzedniego uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów znajdujących się w pasie drogowym na nadanie lub zmianę jej nazwy. Skarżący niczym nie uzasadnili zarzutów naruszenia art. 5b oraz art. 23 u.s.g., przez co należy uznać je za chybione. Jedynie dla porządku zauważyć należy, że przepisy zamieszczone w art. 5b u.s.g. zawierają postanowienia odnoszące się do krzewienia idei samorządowej (ust. 1), utworzenia młodzieżowej rady gminy (ust. 2) i nadania jej statutu (ust. 3). Dyspozycja art. 23 ust. 1 i 2 u.s.g. skierowana jest natomiast do radnych, nakazując im m.in. kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy (ust. 1) i umożliwiając im tworzenie klubów radnych (ust. 2). Podsumowując dotychczasowe uwagi stwierdzić trzeba, że skarżący nie wykazali skutecznie, aby ich interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przedmiotową uchwałą, co skutkuje oddaleniem skargi. Okoliczności przytoczone w uzasadnieniu skargi wskazują na naruszenie interesu faktycznego skarżących, który nie jest tożsamy z interesem prawnym. Z tych względów należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).