II SA/Kr 782/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2010 r. sprawy ze skargi M.K. na postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20 maja 2010 r. nr [....] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia; skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nakazał inwestorowi M.K. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku magazynowego o konstrukcji stalowej na działce nr 1 w W. przy ul. [...] oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia zaświadczenia Burmistrza Miasta Gminy w W. o zgodności budowy w/w budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, a także czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Postanowienie zawierało pouczenie, że na podstawie art. 141 kpa nie przysługuje na nie zażalenie. M.K. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając mu błędne pouczenie o braku środka odwoławczego, błędne ustalenie stanu faktycznego i naruszenie art. 9 kpa. Żalący się wskazał, że w demokratycznym państwie prawa rozstrzygnięcia w poważnych sprawach podlegają kontroli instancyjnej, co jest wymogiem art. 13 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Podkreślił, że dotychczasowa regulacja Prawa budowlanego nieprzewidująca zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych została uchylona przez ostatnie zmiany Prawa budowlanego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] maja 2010r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 134 i art. 123 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), stwierdził niedopuszczalność zażalenia M.K. . W uzasadnieniu wskazano, że organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje zawsze czynności mające na celu ustalenie, czy zażalenie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem przepisów prawa. Zdaniem WINB zażalenie M.K. było niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, z uwagi na wyłączenie przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. Art. 141 § 1 kpa stanowi, iż na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi, zaś w przedmiotowej sprawie ani Kodeks postępowania administracyjnego, ani żaden przepis ustawy Prawo budowlane nie przewiduje środka zaskarżenia w postaci zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Zatem, skoro brak jest normy prawa, która dopuszczałaby zaskarżenie postanowienia wydanego w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, to organ odwoławczy zobligowany był do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia, a zgodnie z art. 142 kpa postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć w odwołaniu od decyzji. WINB powołał się też na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2009r. sygn. akt II OSK 1599/08, w którym orzeczono, iż "Na postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych przewidziane w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, które zgodnie z ust. 3 tego artykułu powinno zawierać wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz określać obowiązki przedstawienia stosownych dokumentów w określonym terminie, nie przysługuje zażalenie. W konsekwencji, ewentualne kwestionowanie treści tego postanowienia możliwe jest dopiero wówczas, gdy sprawa robót budowlanych zostanie rozstrzygnięta decyzją administracyjną". Z uwagi na to WINB nie odniósł się do uwag zawartych w zażaleniu i wydał postanowienie o niedopuszczalności zażalenia, w oparciu o art. 134 kpa. Skargę na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M.K. . Skarżący wniósł o uchylenie postanowienia WINB, zarzucając mu naruszenie art. 50 ust. 5 Prawa budowanego, który to przepis stanowi, że na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych przysługuje stronie zażalenie. Skarżący podniósł też, że nawet gdyby taki przepis nie istniał, to podstawą do wniesienia zażalenia byłby art. 13 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zdaniem skarżącego, mimo że sprawa była rozpatrywana w postępowaniu administracyjnym, dotyczy praw o charakterze cywilnym. Skarżący wniósł też o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. WINB wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie podstawą prawną wydanego rozstrzygnięcia był przepis art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, a nie, jak podnosi skarżący, art. 50 ust. 5 Prawa budowlanego. W piśmie z dnia 9 września 2010r. skarżący podniósł ponadto, że PINB w W. nie był organem właściwym do orzekania w sprawie, ponieważ sprawa dotyczy obiektu usytuowanego na obszarze kolejowym, a zatem stosownie do art. 83 ust. 3 w związku z art. 82 ust. 3 pkt 3a Prawa budowlanego organem właściwym jest Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. . Zdaniem skarżącego wada ta skutkuje nieważnością postanowień PINB w W. z dnia [...] kwietnia 2010r. oraz WINB w K. z dnia [...] maja 2010r. Również pełnomocnik skarżącego na rozprawie w dniu 28 września 2010r. wskazał, że budynek magazynowy będący w zarządzie skarżącego znajduje się na terenie funkcjonującej stacji kolejowej, a więc bezspornie na obszarze kolejowym. Pełnomocnik WINB podniósł, że fakt, iż właścicielem nieruchomości są Polskie Koleje Państwowe nie przesądza o tym, że jest to obszar kolejowy. Pełnomocnik PKP przychylił się do stanowiska organu, podkreślając, że uznanie danego obszaru za kolejowy związane jest z funkcją, jaką on spełnia i nie wystarcza do tego okoliczność, że PKP jest właścicielem nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga nie jest zasadna. W niniejszej sprawie kontroli ze strony sądu administracyjnego podlega postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia. Dla ustalenia, czy konkretne zażalenie jest dopuszczalne, zasadnicze znaczenie ma treść art. 141 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy Kodeks tak stanowi. Zatem, żeby strona była uprawniona do wniesienia zażalenia na dane postanowienie, konieczne jest istnienie wyraźnego przepisu kpa, ewentualnie innego przepisu ustawowego regulującego dane postępowanie, który to przepis dopuszczałby wniesienie zażalenia. Bezspornym jest, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] kwietnia 2010r. zostało wydane w toku postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. W ramach takiego postępowania może zostać wydane postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych oraz nałożeniu na inwestora określonych obowiązków, których spełnienie doprowadzi do legalizacji robót budowlanych prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis art. 48 Prawa budowlanego nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na takie postanowienie. Skoro zaś przepis szczególny regulujący to postępowanie ani też przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie ustanawiają możliwości wniesienia takiego zażalenia, to w świetle przytoczonego wyżej art. 141 § 1 kpa organ odwoławczy słusznie uznał, że zażalenie M.K. jest niedopuszczalne. Nie są zasadne zarzuty skarżącego, który jako podstawę dopuszczalności swojego zażalenia wskazuje art. 50 ust. 5 Prawa budowlanego. Jest to wprawdzie przepis stanowiący podstawę do wniesienia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, ale już sama treść art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego wskazuje, że jest to przepis regulujący postępowanie w "przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1". Dlatego też nieuprawnionym jest twierdzenie, że z treści art. 50 ust. 5 Prawa budowlanego można wywieść uprawnienie do wniesienia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wydane w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Takie stanowisko zajął też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 września 2005r. sygn. akt II OSK 33/05 (Lex Omega nr 195005), podkreślając, że "Próba wywiedzenia, iż skoro w innym przepisie Prawa budowlanego, dotyczącym również postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (art. 50 ust. 5) przewiduje się możliwość wniesienia zażalenia, to również postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 podlega zaskarżeniu nie może uzyskać aprobaty, bowiem oba przepisy zawierają odrębne regulacje z dziedziny prawa materialnego i brak jest jakichkolwiek możliwości do przyjęcia, że rozwiązanie zastosowane w art. 48 ust. 2 ma być traktowane pod względem prawa do wniesienia zażalenia analogicznie jak przewidziane w art. 50 ust. 5". Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 13 Europejskiej Konwencji o Ochronie Prawa Człowieka i Podstawowych Wolności, który dla każdego, czyje prawa i wolności zostały naruszone, ustanawia prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego. Z brzmienia tego przepisu Konwencji wynika, że nie jest to prawo do tego, by na każde orzeczenie organu państwowego przysługiwał odrębny środek zaskarżenia, lecz by jednostka miała do dyspozycji "skuteczny" środek odwoławczy, czyli taki, za pomocą którego mogłaby zakwestionować wydane orzeczenie, które w jej ocenie narusza jej prawa. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 48 Prawa budowlanego strona dysponuje skutecznym środkiem odwoławczym w stosunku do postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, ponieważ postępowanie to kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, od której służy odwołanie. W odwołaniu zaś strona może na podstawie art. 142 kpa kwestionować prawidłowość postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, a w razie zasadności podniesionych zarzutów postanowienie to może zostać uchylone przez organ odwoławczy. Zatem odnośnie postanowienia o wstrzymaniu robót strona dysponuje skutecznym środkiem odwoławczym w rozumieniu art. 13 Konwencji. Wyjaśnienia wymaga również kwestia właściwości PINB w W. do wydania postanowienia odnośnie budynku magazynowego o konstrukcji stalowej na działce nr 1 w W. przy ul. [...]. Istotnie zgodnie art. 82 ust. 3 pkt 3a Prawa budowlanego organem I instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych usytuowanych na obszarze kolejowym jest wojewoda. Jednakże w kontrolowanym postępowaniu postanowienie PINB w W. nie dotyczyło takiego obszaru. Definicja obszaru kolejowego jest zawarta w art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym (Dz. U z 2007r. Nr 16, poz. 94 ze zm.). wynika z niej, że przez obszar kolejowy należy rozumieć powierzchnię gruntu określoną działkami ewidencyjnymi, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy. Tak więc o tym, czy dana część nieruchomości stanowi obszar kolejowy, nie przesądza formalne kryterium tego, do kogo należy własność tej nieruchomości, lecz funkcjonalne powiązanie tej części działki, na której znajdują się ww. obiekty (m.in. budynki czy budowle) związane z zarządzaniem, eksploatacją i utrzymaniem linii kolejowej oraz przewozem osób i rzeczy. Skoro zaś przedmiotowy budynek magazynowy stanowi własność PKP, lecz funkcjonalnie nie jest powiązany z zarządzaniem, eksploatacją i utrzymaniem linii kolejowej oraz przewozem osób i rzeczy (jest to magazyn związany z działalnością gospodarczą prowadzoną przez skarżącego), to nie może być uznany za obszar kolejowy, a zatem w stosunku do niego właściwym organem nadzoru budowlanego jest PINB w W. na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. Mając na uwadze powyższe, należało uznać, ze zaskarżone postanowienie WINB stwierdzające niedopuszczalność zażalenia wydane zostało zgodnie z prawem i oddalić skargę na podstawie art. 151 ppsa.