II SA/Ke 343/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 września 2010r. sprawy ze skargi D. K. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części ustalającej przebieg ogólnodostępnego ciągu pieszo - jezdnego oznaczonego symbolem przeznaczenia 23. KPj (droga projektowana) w [...] ; II. orzeka, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt I nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Gminy na rzecz D. K. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Ke 343/10 UZASADNIENIE Dnia 27 listopada 2009r. Rada Gminy B. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część tej gminy. Planem objęto obszar, którego granice przedstawia rysunek planu sporządzony w skali 1:2.000, stanowiący załącznik nr 1 do uchwały i będący jej integralną częścią. Poza tym, integralnymi częściami uchwały są: - wykaz nieuwzględnionych uwag do planu wraz z rozstrzygnięciem sposobu ich rozpatrzenia, stanowiący załącznik nr 2 oraz - rozstrzygnięcie o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, stanowiące załącznik nr 3. W uchwale wyznaczone zostały obszary o różnym przeznaczeniu terenu lub różnych zasadach zagospodarowania; wśród nich tereny ogólnodostępnych ciągów pieszo-jezdnych – oznaczone symbolami KPj (§ 13 ust.1 pkt 6). W § 58 uchwały znalazł się wykaz ciągów komunikacyjnych, w tym pod pozycją 153 – projektowana droga oznaczona symbolem 23.KPj opisana jako ciąg pieszo-jezdny ogólnodostępny, o minimalnej szerokości w liniach rozgraniczających 5,5m – 15m i inwestycja o znaczeniu lokalnym (pl). Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 54 z dnia 12 lutego 2010r. Pismem z dnia 11 marca 2010r. D. K. wezwał Radę Gminy B. do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego przez w/w uchwałę w zakresie, w jakim ustala przeprowadzenie ciągu pieszo-jezdnego 23.KPj przez działkę nr 28 stanowiącą jego własność. W uzasadnieniu podniósł, że uchwała narusza jego prawa wynikające z art. 140 kc, ograniczając prawo własności w sposób sprzeczny z zasadami określonymi w art. 145 kc, tj. bez uwzględnienia racjonalnych potrzeb nieruchomości nie mających dostępu do drogi publicznej oraz z jak najmniejszym obciążeniem gruntu, przez który będzie przechodziła. W przedmiotowym stanie sprawy istnieje co najmniej kilka alternatywnych lokalizacji dojazdu, których zastosowanie jest bardziej celowe. Przewodniczący Rady Gminy B. odpowiedział na powyższe pismem z dnia 7 kwietnia 2010r., doręczonym D. K. 8 kwietnia 2010r., że jego wniosek został jednogłośnie odrzucony przez radnych na sesji Rady w dniu 27 marca 2010r. W piśmie podniesiono, że w wyniku zastrzeżeń składanych przez D. K. w toku procedury planistycznej, zawężono szerokość projektowanego ciągu pieszo-jezdnego do 5,5m zachowując jego ogólny dostęp i charakter publiczny zgodnie z wnioskami właścicieli sąsiednich działek. Droga ta ma charakter drogi koniecznej stanowiącej drogę powszechnego użytkowania od lat i jej likwidacja uniemożliwiłaby dojazd do innych działek ewidencyjnych położonych w jej obrębie. Ponadto organ podniósł, że część działki nr 28 jest od 1973r. w posiadaniu M. Ł. na mocy nieformalnej umowy kupna – sprzedaży z dnia 30 lipca 1973r., na podstawie której zakupiła ona wraz z bratem H. B. część działki nr 28 od S. K. (ojca D. K.) z przeznaczeniem na drogę pieszą i przejazdową i tak tę działkę nieprzerwanie użytkuje. Dlatego Rada Gminy B. uznała, że nie nastąpiło naruszenie praw skarżącego wynikających z art. 140 kc. Dnia 7 maja 2010r. D. K. - za pośrednictwem organu - nadał w urzędzie pocztowym skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na uchwałę Rady Gminy B. nr [...] z dnia 27 listopada 2009r. w zakresie, w jakim ustala przeprowadzenie ciągu pieszo-jezdnego oznaczonego symbolem 23.KPj przez działkę nr 28 stanowiącą nieruchomość gruntową mającą założoną księgę wieczystą w Sądzie Rejonowym w S. pod numerem [...], której jest właścicielem. Opisanej na wstępie uchwale skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 2 i 64 Konstytucji RP, - art. 140 w zw. z art. 145 kodeksu cywilnego polegające na bezzasadnym i nieuprawnionym naruszeniu prawa własności przynależnego skarżącemu w stosunku do działki nr 28, poprzez ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeprowadzenia ciągu pieszo-jezdnego przez w/w nieruchomość. Wskazując na te uchybienia D. K. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały podnosząc w uzasadnieniu, że nieruchomość oznaczona nr 28 nie jest obciążona w żaden sposób służebnością gruntową albo osobistą, w tym służebnością drogi koniecznej, tak jak błędnie przyjmuje to Rada Gminy By. Nie może być też mowy o przejściu własności części przedmiotowej nieruchomości na M. Ł. oraz H. B. na podstawie nieformalnej umowy z dnia 30 lipca 1973r., gdyż tak w ówczesnym jak i aktualnym stanie prawnym dla przeniesienia własności wymagana jest forma aktu notarialnego pod rygorem nieważności. W ocenie skarżącego, nie ma zatem "prawnego uzasadnienia, aby utrwalić jedynie stan faktyczny wynikający ze swobodnego dostępu do części przedmiotowej nieruchomości wynikający z braku stałego ogrodzenia tej części posesji w formie uchwalenia planu miejscowego zagospodarowania w zaskarżonej części – trwale ograniczając prawo własności". D. K. podniósł przy tym, że istnieje przynajmniej kilka alternatywnych możliwości przeprowadzenia ciągu, które "w o wiele bardziej racjonalny sposób dają się pogodzić z zasadami projektowania i korzystania określonymi w art. 145 § 2 i 3 kc." Przywołując orzecznictwo Sądu Najwyższego skarżący podniósł, że przeprowadzenie drogi koniecznej powinno nastąpić z uwzględnieniem potrzeb nieruchomości nie mającej dostępu do drogi publicznej oraz z najmniejszym obciążeniem gruntów przez które droga ma prowadzić, a także w należytym stopniu uwzględniać interes społeczno-gospodarczy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy B. wniosła o jej oddalenie podkreślając, że w rozpatrywanym stanie faktycznym nie doszło do naruszenia żadnej z powoływanych w skardze zasad konstytucyjnych, a ograniczenie prawa własności w zakresie, w jakim czyni to zaskarżona uchwała jest dopuszczalne na mocy przepisów rangi ustawowej, zawartych m.in. w kodeksie cywilnym oraz w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, uchwalony plan nie narusza istoty własności w odniesieniu do przedmiotowej działki, gdyż przewiduje wydzielenie jedynie niewielkiej jej części na potrzeby istniejącej już od wielu lat drogi, bez której dojazd do innych posesji położonych w jej obrębie, a także do działek przeznaczonych w planie miejscowym pod budownictwo mieszkaniowe byłby niemożliwy. Komunikacja kołowa ma służyć wyłącznie dojazdom do działek budowlanych przylegających bezpośrednio do ciągu pieszo-jezdnego, a ograniczenie prawa własności, jeśli w ogóle miało w omawianym przypadku miejsce, należy uznać za nie naruszające w istotny sposób korzystania z nieruchomości, a ponadto dokonane na cele publiczne. W uwzględnieniu potrzeb interesu publicznego mieści się bowiem umożliwienie swobodnego dostępu mieszkańcom danych terenów do drogi publicznej. W ocenie organu nie doszło także do naruszenia art. 140 i 145 kc. Zdaniem Rady Gminy B. nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że droga dojazdowa do nieruchomości władnących mogła zostać przeprowadzona także w inny sposób, gdyż w miejscu oznaczonym na planie istniała ona od wielu lat. Doprowadzenie jej do władnących posesji w inny sposób, wymagałoby bowiem przeprowadzenia kosztownych robót budowlanych na innych działkach, co "w znacznie większym stopniu naruszyłoby ich prawo własności niż ewentualnie miałoby to miejsce w przypadku skarżącego." Ponadto organ podkreślił, że wątpliwym jest, czy D. K. przysługuje nieograniczone prawo własności przedmiotowej działki, skoro H. B. i M. Ł. od czasu zawarcia nieformalnej umowy kupna-sprzedaży, byli samoistnymi posiadaczami co najmniej służebności drogowej, a od czasu zawarcia umowy upłynęło ponad 30 lat, więc należy uznać, iż nabyli oni tę służebność w drodze zasiedzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga wniesiona została w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 01.142.1591 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z akt przedstawionych Sądowi wynika, że skarżący spełnił opisane wyżej wymogi formalne, a mianowicie wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, a następnie, w terminie 30-tu dni od daty otrzymania odpowiedzi, wniósł skargę do sądu administracyjnego (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007r., ONSAiWSA 2007/3/60). Podkreślić przy tym należy, że wezwanie, o jakim mowa w art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi warunek formalny do wniesienia skargi na uchwałę podjętą przez organ stanowiący gminy, którego spełnienie otwiera drogę do rozpoznania sprawy w granicach zakreślonych art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie zaś z jego treścią, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice sprawy, o jakich mowa wyżej zakreśla natomiast wskazany w skardze zakres zaskarżenia, dlatego przedmiotem kontroli sądowej objęta została ta część uchwały Rady Gminy B. z dnia 27 listopada 2009r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwana w dalszym ciągu Planem), która dotyczy ustalenia - przez działkę nr 28 w D. - przebiegu ogólnodostępnego ciągu pieszo-jezdnego oznaczonego na rysunku planu symbolem 23.KPj. Nie ulega wątpliwości, że D. K. jako właściciel tej działki ma interes prawny, o jakim mowa w art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, a nadto, że interes ten został ustaleniami Planu naruszony. Bezspornym jest bowiem, że sporny ciąg pieszo-jezdny określony jako projektowana droga, przebiega wedle rysunku Planu przez działkę nr 28 ingerując w sposób oczywisty w prawo własności skarżącego poprzez ograniczenie jego wykonywania i narzucenie określonego sposobu zagospodarowania. Nie może podlegać przy tym uwzględnieniu zarzut organu zawarty w odpowiedzi na skargę, poddający w wątpliwość zakres prawa własności D. K. z uwagi na nabycie przez M. Ł. i H. B. w drodze zasiedzenia służebności drogowej obciążającej działkę nr 28. Wprawdzie nabycie jakiegokolwiek prawa rzeczowego (w tym służebności) w drodze zasiedzenia następuje z mocy prawa, jednak władnym do wydania stosownego orzeczenia deklaratoryjnego w tym zakresie jest wyłącznie sąd powszechny. Dlatego dopóki takie orzeczenie nie zapadnie, organ nie może skutecznie przyjmować, że do zasiedzenia doszło, a w niniejszej sprawie nie zostało wykazane prawomocnym postanowieniem sądowym, że ktokolwiek nabył w drodze zasiedzenia służebność gruntową obciążającą nieruchomość stanowiącą własność D. K. Niewątpliwe naruszenie interesu prawnego skarżącego nie powoduje jeszcze uwzględnienia wniesionej przez niego skargi; istotą planu miejscowego jest bowiem ustalenie przeznaczenia danego terenu (terenów) i w tym znaczeniu z reguły prowadzi on do ograniczenia prawa własności. Prawo to nie jest przy tym prawem bezwzględnym, choć podlega ochronie konstytucyjnej (art. 21 Konstytucji RP). Przejawem sposobu ingerencji w prawo własności jest m.in. plan miejscowy jako akt prawa miejscowego wykonujący ustawę. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717 ze zm.) ustanawia zasadę samodzielności planistycznej gminy zwanej doktrynalnie władztwem planistycznym, w ramach którego gmina ustala w miejscowym planie przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów, należy do zadań własnych gminy. Ustawodawca przekazał zatem gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się właśnie wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności. Nie oznacza to jednak, że uprawnienie gminy, o jakim mowa w art. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ma charakter nieograniczony i że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. Oczywistym jest, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą więc nie tylko te, które naruszają prawo, lecz także te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Każda bowiem ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym (por. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2006, s. 39 i n.). Podsumowując powyższe wywody podkreślić należy, że gmina mając wyłączną kompetencję do planowania może, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. W konsekwencji, uwzględnienie skargi na miejscowy plan następuje jedynie wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego związane jest z jednoczesnym naruszeniem prawa, w tym także z przekroczeniem przez gminę granic uznania w ramach samodzielności planistycznej, o jakiej mowa wyżej. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, Gmina B. nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego w zakresie dotyczącym ustalenia przebiegu ogólnodostępnego ciągu pieszo-jezdnego oznaczonego symbolem 23.KPj. Z rysunku Planu i z akt dokumentujących procedurę planistyczną wynika, że objęty skargą ciąg ma charakter drogi tzw. "ślepej", mającej swój początek od strony ulicy W. Droga ta ma na celu obsługę komunikacyjną przyległych do niej działek, przy czym bezsporna okoliczność, że przebiega ona przez grunty prywatne - a nie należące do Gminy B. - powoduje, iż nie będzie ona publiczną drogą gminną, lecz drogą wewnętrzną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U.07.19.115 t.j. ze zm.; art. 1, 2 i 8 tej ustawy). W tabeli przewidzianych w Planie ciągów komunikacyjnych (§ 58) ogólnodostępny ciąg pieszo-jezdny 23.KPj nie został zresztą oznaczony jako droga publiczna, co należy odczytywać jako dowód istnienia po stronie organów Gminy świadomości co do tego, że droga nie będąca jej własnością (położona na gruntach prywatnych), nie może być drogą gminną (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2009r. w sprawie I OSK 148/09, LEX nr 574429). To zaś z kolei oznacza, że nieruchomości, na których zaprojektowano ciąg komunikacyjny 23.KPj nie mogą podlegać wywłaszczeniu na cel publiczny, o jakim mowa w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.04.261.2603 ze zm.), a co za tym idzie budowa tego ciągu nie będzie mogła zostać zrealizowana bez zgody właścicieli nieruchomości przez które ma prowadzić (art. 8 ust.2 ustawy o drogach publicznych) i bez zawarcia pomiędzy nimi a Gminą stosownej umowy cywilno-prawnej uprawniającej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U.06.156.1118 t.j. ze zm.). Z tych właśnie względów ustalanie przebiegu dróg wewnętrznych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powinno być poprzedzone bardzo wnikliwą analizą stanu faktycznego i prawnego, aby do niezbędnego minimum ograniczać sytuacje, w których Gmina planuje tego typu drogi na gruntach, których właściciele nie godzą się na to. Chodzi bowiem o to, aby w sposób realny zaspokoić usprawiedliwione potrzeby lokalnej społeczności w zakresie dostępu do drogi publicznej, a taką gwarancję daje jedynie niewątpliwe ustalenie, że realizacja drogi wewnętrznej nie spotka się z oporem właścicieli nieruchomości, na których jej przebieg został przewidziany w miejscowym planie i budowę takiej drogi Gmina będzie mogła przeprowadzić. W przeciwnym przypadku może dojść do sytuacji, w której mimo ograniczenia prawa własności poprzez ustalenie w planie miejscowym przebiegu drogi wewnętrznej przez grunt prywatny, nie dojdzie do realizacji zamierzonego w prawie miejscowym skutku w postaci budowy takiej drogi, gdyż uniemożliwi to skutecznie sprzeciw właściciela nieruchomości. Nie można wówczas uniknąć pytania, czy ograniczenie prawa własności nastąpiło z poszanowaniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust.3 Konstytucji RP. W wyroku z dnia 12 stycznia 2000 roku, sygn. akt P 11/98 (OTK 2000/1/3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził miedzy innymi, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2). Trybunał wskazał także, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji szczególny nacisk położył na kryterium "konieczności w demokratycznym państwie". Zdaniem Trybunału, oznacza to, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli – innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności. W orzeczeniu z dnia 26 kwietnia 1995 roku, sygn. akt K 11/94 (OTK 1995/1/12) Trybunał Konstytucyjny wyraził zaś pogląd, iż dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: 1. czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, 2. czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz 3. czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Także Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z dnia 20 lipca 2004 roku, sygn. akt 37598/97 (LEX nr 139381) stwierdził, że: "Ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi jednakże zachowywać "sprawiedliwą równowagę" pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. (...) W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej". Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że skarżący na każdym etapie procedury planistycznej wyrażał swój sprzeciw wobec przeprowadzenia ciągu pieszo-jezdnego przez działkę nr 28 stanowiącą jego własność. W piśmie z dnia 9 lipca 2008r. nazwanym "Zastrzeżeniami do projektu Planu Zagospodarowania Przestrzennego w miejscowości D.", D. K. podnosił, że "w terenie istnieją przynajmniej dwie inne możliwości na zaprojektowanie tej drogi w sposób bardziej korzystny dla wszystkich okolicznych mieszkańców", a obecnie planowany jej przebieg powoduje jedynie "waśnie i spory pomiędzy sąsiadami". Z protokołu pokontrolnego Komisji Rewizyjnej, która w dniu 25 marca 2009r. kontrolowała "zasadność usytuowania drogi dojazdowej do posesji w miejscowości D." wynika, że w czasie wizji lokalnej stwierdzono, że "taka droga już istnieje, jako droga dojazdowa do kilku posesji". Komisja zauważyła, że "determinacja i stanowisko właściciela działki, przez którą przebiega sporna droga są tak duże, że na obecną chwilę nie można dostrzec szans na porozumienie w tej sprawie". Komisja zwróciła się do Wójta o "ponowne zajęcie stanowiska i rozpatrzenie zasadności umieszczenia tej drogi w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy B". Z przedstawionej Sądowi dokumentacji planistycznej nie wynika, aby organ rozważał, czy ograniczenie skarżącego w sposobie korzystania z prawa własności działki nr 28 pozostawało w zgodzie z omówioną wyżej zasadą proporcjonalności, a konkretnie, czy wobec zdecydowanego sprzeciwu D. K. możliwe będzie zrealizowanie planowanej drogi wewnętrznej i czy w związku z tym ograniczenie jego własności przyniesie zamierzony w Planie skutek. W aktach nie ma także jakiegokolwiek śladu zbadania innych możliwości przeprowadzenia ciągu pieszo-jezdnego, który mógłby spełniać zadania, jakie chciałaby zrealizować Gmina B. poprzez zapewnienie działkom znajdującym się na tym terenie dostępu do drogi publicznej. Taki obowiązek spoczywał zaś na Gminie niezależnie od tego, czy skarżący zgłaszał zarzuty dotyczące innego przebiegu ciągu pieszo-jezdnego, czy też nie. Za każdym razem, po każdym wyłożeniu Planu do publicznego wglądu, uzasadnienie nieuwzględnienia zgłaszanych przez D. K. uwag wskazuje jedynie na to, że "ze względu na konieczność obsługi komunikacyjnej działek budowlanych na przebiegu drogi istnieje możliwość zawężenia drogi a nie jej likwidacja". W uzasadnieniu uchwały nie ma nawet odniesienia do zaskarżonego fragmentu Planu, mimo że z akt wynika, że to właśnie ustalenie przebiegu ciągu pieszo-jezdnego 23.KPj wzbudzało największe kontrowersje społeczne. Dopiero w odpowiedzi na skargę pojawiło się stanowisko, że doprowadzenie drogi do "władnących posesji w inny sposób wymagałoby przeprowadzenia kosztownych robót budowlanych na innych działkach, co w znacznie większym stopniu naruszyłoby ich prawo własności niż ewentualnie miałoby to miejsce w przypadku skarżącego". Niezależnie od niemożności jakiejkolwiek merytorycznej weryfikacji tego stwierdzenia oraz wadliwego położenia akcentu na koszty przeprowadzenia robót budowlanych zamiast na ocenę realności wykonania planowanej inwestycji, trudno oprzeć się wrażeniu – zwłaszcza po lekturze uzasadnienia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w powiązaniu z pismami kierowanymi przez zainteresowanych do organu w trakcie procedury planistycznej – że podstawowym celem przeprowadzenia ciągu 23.KPj było rozwiązanie typowo cywilnego sporu pomiędzy D. K. a M. Ł. We wspomnianym piśmie stanowiącym odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ podkreślił bowiem, że "droga ta ma charakter drogi koniecznej stanowiącej drogę powszechnego użytkowania od lat i jej likwidacja uniemożliwiłaby dojazd do innych działek ewidencyjnych położonych w jej obrębie. Ponadto część działki nr 28 jest od 1973r. w posiadaniu M. Ł. na mocy nieformalnej umowy kupna – sprzedaży z dnia 30 lipca 1973r., na podstawie której Pani M. Ł. wraz z bratem H. B. zakupiła część przedmiotowej działki nr 28 od S. K. (ojca) z przeznaczeniem na drogę pieszą i przejazdową i tak tę działkę nieprzerwanie użytkuje". Podkreślić z całą mocą należy, że okoliczności podniesione przez organ w zacytowanym piśmie nie mogą stanowić podstawy do ustalenia w planie miejscowym przebiegu niepublicznej drogi o charakterze wewnętrznym wbrew woli właściciela nieruchomości. Odwołują się one w sposób oczywisty do treści art. 145 Kodeksu cywilnego określającego warunki ustanowienia drogi koniecznej, jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej lub do należących do tej nieruchomości budynków gospodarskich. W sprawach spornych zastosowanie tego przepisu należy wyłącznie do właściwości sądu powszechnego; dlatego Rada Gminy B. nie miała podstaw prawnych, aby kierować się określonymi w nim przesłankami ustalając po gruntach prywatnych przebieg drogi wewnętrznej dla nieruchomości nie mających dostępu do drogi publicznej. Stanowisko to jest także odpowiedzią na te – nie podlegające uwzględnieniu - argumenty skargi, które zarzucają organowi naruszenie art. 145 Kodeksu cywilnego. Trudno bowiem mówić o naruszeniu przepisu, który stosuje sąd powszechny, a nie organ samorządu terytorialnego. Reasumując, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Rada Gminy B., dokonując ustaleń Planu w zaskarżonej części dotyczącej określenia przebiegu ciągu pieszo-jezdnego 23.KPj stanowiącego drogę wewnętrzną, nadużyła przysługującej jej samodzielności planistycznej określonej w art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak przedstawienia wyczerpującego i przekonującego uzasadnienia dla przyjętego rozwiązania ograniczającego prawo własności skarżącego. W szczególności, organ Gminy powinien był ocenić, czy konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej znajdującym się na tym terenie działkom, w postaci zaplanowania niepublicznej drogi wewnętrznej przez grunty prywatne, uzasadnia ograniczenie przysługującego skarżącemu prawa własności, skoro wobec jego sprzeciwu realizacja zamierzonego przez Gminę przedsięwzięcia staje się wielce wątpliwa. Organ winien był także rozważyć, czy istnieją inne możliwości zrealizowania celu, o jakim mowa wyżej, w sposób zapewniający możliwość budowy planowanej drogi – a więc za zgodą właścicieli nieruchomości, przez które ma ona prowadzić bądź wyłącznie na gruntach stanowiących własność Gminy – o ile Gmina dysponuje odpowiednimi gruntami w tym terenie. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o nieważności uchwały w zaskarżonej części na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś koszty w pkt III zasądzone zostały na podstawie art. 200 p.p.s.a.