II OSK 2410/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 959/10 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę przy wydawaniu decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 28 września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 10 marca 2010 r. oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody Mazowieckiego z 15 stycznia 2010 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę przy wydawaniu decyzji. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Postanowieniem z dnia 15 stycznia 2010 r. Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 35 ust. 6 i 7 w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nałożył na Prezydenta m. st. Warszawy karę w wysokości 2500 zł za 5 dni zwłoki w wydaniu przez ten organ decyzji z dnia 24 czerwca 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. W. i I. Ł.-G. zezwolenia na budowę polegającą na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi (I kategoria), na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Warszawie. Wojewoda Mazowiecki wskazał, że do przekroczenia 65-dniowego terminu przewidzianego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego na wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę doszło w następujących okolicznościach: w dniu 9 lutego 2009 r. do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Bemowo Urzędu m.st. Warszawy wpłynął wniosek A. W. i I. Ł.-G. o wydanie pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego. Postanowieniem z 24 marca 2009 r., doręczonym inwestorowi 25 marca 2009 r., organ nałożył na inwestora obowiązek usunięcia braków i nieprawidłowości w projekcie budowlanym. Termin do uzupełnienia braków upłynął w dniu 1 kwietnia 2009 r. Postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2009 r., na wniosek inwestora, organ zawiesił postępowanie, które następnie podjął postanowieniem z dnia 17 czerwca 2009 r. W związku z wydanym postanowieniem o podjęciu postępowania, do dnia 23 czerwca 2009 r. organ oczekiwał na wniesienie ewentualnego zażalenia na postanowienie z 17 czerwca 2009 r. Decyzję w sprawie pozwolenia na budowę Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy wydał w dniu 24 czerwca 2009 r. Wojewoda podał, że ustalenie liczby dni zwłoki w wydaniu decyzji zostało dokonane po odliczeniu od 135 dni rzeczywistego czasu trwania postępowania 65 dni wynikających z terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, na które składa się 9 dni na uzupełnienie przez inwestora braków i nieprawidłowości w projekcie budowlanym oraz 56 dni, podczas których postępowanie było zawieszone. Zażalenie na to postanowienie złożył Prezydent m. st. Warszawy wskazując, że do okresu stanowiącego podstawę wymierzenia kary nie powinien być wliczony 7-dniowy termin przewidziany na wniesienie przez strony zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Po rozpoznaniu zażalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 10 marca 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy stwierdził, że pogląd, iż odliczeniu podlega okres oczekiwania na złożenie ewentualnego zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, nie zasługuje na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika, że na postanowienie z 17 czerwca 2009 r. nie wniesiono zażalenia, w tej sytuacji okres oczekiwania organu na wniesienie takiego środka odwoławczego jest terminem czysto hipotetycznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 marca 2010 r. uznał, że zaskarżone postanowienie, jak również poprzedzające je postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 stycznia 2010 r., zostały wydane z naruszeniem art. 35 ust. 6 w zw. z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu, termin 7 dni do wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu postępowania jest terminem wynikającym wprost z przepisów prawa i nie może być wliczany do ustawowego terminu załatwienia sprawy w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, tj. 65 dni wskazanych w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Zgodnie z ostatnio powołanym przepisem, do 65 - dniowego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Przepis ten nie stanowi podstawy do odliczenia terminów wszelkich tych czynności organu administracji publicznej, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak stanowią zwykłe elementy składające się na to postępowanie, nie wymagające dodatkowych, nadzwyczajnych działań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu. W ocenie Sądu za taką czynność będzie można natomiast uznać wydanie przez organ architektoniczno - budowlany postanowienia w przedmiocie podjęcia zawieszonego uprzednio postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Nie można bowiem przyjąć, że procesowy termin 7 dni do wniesienia zażalenia na to postanowienie nie jest terminem przewidzianym w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania stronie przysługuje zażalenie. Skutek prawny w postaci podjęcia postępowania administracyjnego ustawodawca wiąże więc z ostatecznym charakterem postanowienia wydanego w tym przedmiocie. Termin przewidziany na wniesienie ewentualnego zażalenia na postanowienie o podjęciu postępowania jest integralnie z tym zawieszeniem związany, a wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę przed jego upływem może zostać uznane za wadliwe. Z powołanych względów Sąd stwierdził, że prawo strony do wniesienia w terminie 7 dni zażalenia w toku postępowania administracyjnego na postanowienie o pojęciu postępowania powinno być chronione przez organy administracji publicznej prowadzące postępowanie. Stanowisko Sądu zostało następnie zakwestionowane w skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżący organ podniósł zarzut naruszenia art. 35 ust. 6 w zw. z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, poprzez wadliwe przyjęcie, że do okresów, o których mowa w art. 35 ust. 8 tej ustawy wlicza się 7-dniowy termin do wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego, do terminów, o których mowa w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, to jest terminów, które podlegają odjęciu od 65-dniowego terminu ustanowionego w art. 35 ust. 6 tej ustawy, nie zalicza się terminów, które ustawodawca przewidział do dokonania czynności przez organ, zalicza się natomiast terminy przewidziane do dokonania czynności przez stronę, bowiem czas ich trwania jest niezależny od działań organu, który nie może ponosić z tego powodu ewentualnych negatywnych konsekwencji związanych z przekroczeniem 65-dniowego terminu. W ocenie organu, ewentualne działanie strony dokonującej określonych czynności wynikających wprost z przepisów prawa, np. wniesienie zażalenia, nie może mieć żadnego wpływu na terminowość działania organów i nie może stanowić usprawiedliwienia dla przekroczenia przez organ terminu z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. W związku z powyższym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw, albowiem podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 35 ust. 6 w związku z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego nie jest usprawiedliwiony. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, do terminu wskazanego w art. 35 ust. 6 tej ustawy przewidzianego na wydanie decyzji, nie podlegają wliczeniu terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służyło stronie zażalenie (art. 101 § 3 k.p.a.). Dokonując wykładni art. 101 § 3 k.p.a. w związku z wątpliwościami prawnymi wynikającymi z różnych możliwych sposobów rozumienia użytego w tym przepisie zwrotu "w sprawie zawieszenia postępowania", Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00 (ONSA 2000, nr 4, poz.137) przyjął, że nie ogranicza on zaskarżalności postanowień w sprawie zawieszenia postępowania, zatem stronom przysługuje zażalenie na każde z postanowień możliwych do wydania w sprawie zawieszenia postępowania, w tym na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Rozstrzygając o możliwości wliczenia do okresów, o których mowa w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego 7-dniowego terminu przewidzianego dla strony postępowania administracyjnego na wniesienie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania należało zatem przyjąć, że w związku z treścią art. 101 § 3 k.p.a., w jego brzmieniu obowiązującym do 11 kwietnia 2011 r., okres zawieszenia postępowania, o którym mowa w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, obejmował okres od daty zawieszenia postępowania do daty ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo przyjął zatem, że 7-dniowy termin przewidziany dla strony postępowania administracyjnego na wniesienie zażalenia na postanowienie organu w przedmiocie podjęcia zawieszonego przez ten organ postępowania podlega na podstawie art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego odliczeniu od 65-dniowego terminu przewidzianego w art. 35 ust. 6 omawianej ustawy do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Okres, w jakim strona może wnieść zażalenie na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wyłącza możliwość efektywnego, rzeczywistego działania organu w tym okresie i uniemożliwia mu załatwienie sprawy przed upływem terminu do wniesienia zażalenia. Należy jednocześnie wskazać, że w aktualnym stanie prawnym, z uwagi na obecne brzmienie art. 101 § 3 k.p.a. przyjęte w wyniku nowelizacji tego przepisu na mocy art. 1 pkt 17 lit. b ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz. 18 ze zm.), na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania zażalenie nie przysługuje. Z tego względu należy przyjąć, że od 11 kwietnia 2011 r. podlegający odliczeniu od 65-dniowego terminu do załatwienia sprawy pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego) okres zawieszenia postępowania w rozumieniu art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego kończy się w dniu podjęcia przez organ zawieszonego postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.