II OSK 279/11

Dnia 27 kwietnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1199/10 w sprawie ze skargi J.W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 września 2010 r., wydanym w sprawie o sygn. VII SA/Wa 1199/11, oddalił skargę J. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ostrołęce, działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej kpa), umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie samowolnie wybudowanego tunelu ogrodniczego zlokalizowanego na działce o nr ewid. 60805 położonej przy ul. G. w Ostrołęce stanowiącej własność Z. i J. W.. Zdaniem organu, inwestorzy – Z. i J. W., samowolnie wybudowali na powyższej nieruchomości tunel ogrodniczy o wymiarach 10 x 36 m i wysokości 4,80 m. Obiekt posiadał konstrukcję stalową zwieńczoną układem krokwiowo-płatwiowym opartym na słupach stalowych, połączony stopami betonowymi z gruntem na głębokość ok. 0,5 m, a nadto wyposażony był w instalację grzewczą i elektryczną. Rozmiary i konstrukcja obiektu wskazują, że był to obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), natomiast jego budowa wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając powyższe na względzie organ, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestorów określone obowiązki, a następnie, w dniu 04 sierpnia 2009 r., ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 25 000 zł. Postanowienie o ustaleniu opłaty zostało uchylone przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 15 września 2009 r., z uwagi na fakt, iż w opinii organu odwoławczego inwestorzy nie wykonali nałożonych na nich obowiązków. Pismem z dnia 01 października 2009 r. Z. i J. W. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odstąpienie od orzekania nakazu rozbiórki, deklarując demontaż stóp fundamentowych oraz instalacji grzewczej tunelu ogrodniczego. Inwestorzy wskazali, że po zdemontowaniu tych elementów obiekt będzie stał bezpośrednio na gruncie. Organ wyraził zgodę na wykonanie powyższych prac, a następnie uznając, że konstrukcja jest posadowiona bezpośrednio na gruncie i można ją przenieść w inne miejsce oraz nie posiada instalacji grzewczej i elektrycznej umorzył postępowanie administracyjne. W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego taki obiekt nie podlega regulacjom przepisów ustawy Prawo budowlane, a wobec tego brak jest przedmiotu postępowania. W wyniku rozpatrzenia odwołania K.N. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego zrealizowana inwestycja w związku z jej wielkością, sposobem związania z gruntem i przeznaczeniem do długotrwałego użytkowania (powyżej 120 dni) stanowi tymczasowy obiekt budowlany, o którym mowa w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, a jednocześnie w/w cechy wskazują, że obiekt ten stanowi budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 ustawy. W konsekwencji wzniesienie tunelu wymagało uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę na powyższą decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. W. zarzucając jej naruszenie art. 3 pkt 5 w zw. z art. 4, art. 3 pkt 7, art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, jak również naruszenie prawa procesowego w postaci naruszenia art. 7 i 77 oraz art. 80 kpa. Zdaniem skarżącego tunel foliowy, niepołączony z gruntem i pozbawiony jakichkolwiek instalacji nie odpowiada pojęciu budowli z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i nie wymaga pozwolenia na budowę. Dodatkowo z treści art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 03 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266) wynika zdaniem skarżącego, iż przedmiotowy obiekt budowlany nie jest budynkiem tylko urządzeniem rolniczym, w związku z tym nie wymagał ani pozwolenia na budowę ani też zgłoszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wywiódł, iż zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Formalny charakter zaskarżonej decyzji wymaga ograniczenia sądowej kontroli do badania zaistnienia podstaw prawnych do wydania tego rozstrzygnięcia z pominięciem innych zarzutów podnoszonych przez skarżącego, dotyczących meritum sprawy. Jak podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowania wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, co dodatkowo naruszałoby zasadę ogólną postępowania administracyjnego, którą jest zasadę dwuinstancyjności. W przedmiotowej sprawie, w związku z faktem, iż J. W. dokonał demontażu konstrukcji metalowej tunelu, poprzez zlikwidowanie stałego połączenia z gruntem, a także demontażu instalacji grzewczej i oświetleniowej, organ pierwszej instancji uznał, że po demontażu tunelu nie można zakwalifikować jako obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 Prawa budowlanego, w związku z czym na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w trybie nadzoru budowlanego, uznając, że stało się ono bezprzedmiotowe. Dopuścił się on tym samym naruszenia przepisów postępowania poprzez brak ustalenia charakteru wybudowanego przez skarżącego obiektu i to zarówno przed demontażem jego elementów, jak i po wykonaniu tych robót. Organ I instancji nie ocenił także czy tunel ogrodniczy o konstrukcji stalowej i powierzchni zabudowy 360 m2 po demontażu elementów łączących go ze stopami fundamentowymi nie stwarza zagrożenia dla otoczenia. W tak ustalonym stanie sprawy organ odwoławczy zasadnie przyjął, iż konieczne jest przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji całego postępowania wyjaśniającego i w ocenie Sądu winno ono się zakończyć wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Skargę kasacyjną od powyżej opisanego wyroku złożył J. W.. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy tj: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) w związku z art. 138 § 1 pkt.2 i § 2 kpa poprzez niewydanie przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozstrzygnięcia, co do istoty; art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 141 § 1 powyższej ustawy poprzez brak ustosunkowania się przez sąd I instancji do całości zarzutów podniesionych w skardze i pominięcia ich w uzasadnieniu wyroku. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania jak również o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w odwołaniu do orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych wskazano, iż sąd I instancji wadliwie zinterpretował treść art. 138 § 2 kpa, gdyż w stanie faktycznym sprawy brak było podstaw do uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostrołęce oraz do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, w sytuacji powstania wątpliwości, co do trafności oceny charakteru urządzania zarówno przed jego demontażem, jak i po wykonaniu przez skarżącego zaleceń organu I instancji, niezbędne było powołanie biegłego, który mógłby jednoznacznie wyjaśnić powyższą kwestię. W przedmiotowej sprawie Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego samodzielnie przesądził, iż sporny budynek stanowi tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt. 5 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji przyjąć należy, że dokonał samodzielnej oceny co do meritum spraw, zobligowany był tym samym do rozstrzygnięcia co do istoty i wydania rozstrzygnięcia w trybie art.138§1pkt.2 kpa. W ocenie skarżącego kasacyjnie wskazania co do charakteru urządzenia, skierowane do organu I instancji uznać należy za pozorne. Powołanych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wziął pod uwagę przy rozpoznawaniu skargi, nie rozpoznał zawisłej przed nim sprawy w jej granicach, a nawet w zakresie podniesionych w skardze zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zważyć należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 powyższej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając przedmiotową skargę kasacyjną zauważyć należy, że strona skarżąca oparła skargę na jednej z przewidzianych w art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podstaw tj. na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 1 pkt. 2 i § 2 kpa oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 141§1ppsa ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przechodząc do pierwszego z zarzutów powołanych w skardze kasacyjnej, wskazać należy, iż przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja kasacyjna Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana w oparciu o art. 138 § 2 kpa, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ II instancji. Zgodnie z treścią powyższego przepisu, organ odwoławczy mógł uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten mógł wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 138 § 2 kpa, oznacza wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jak podkreśla się w doktrynie rozstrzygnięcie powyższe może mieć miejsce tylko i wyłącznie wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, jednakże wadliwość postępowania prowadzonego przez organ pierwszoinstancyjny powoduje niemożność wydania decyzji orzekającej, co do istoty. Odnosi się to w szczególności do sytuacji, gdy organ I instancji nie przeprowadzi postępowania wyjaśniającego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 9, Warszawa 2008, s. 623 – 628). Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że wydanie decyzji kasacyjnej, w oparciu o art. 138 § 2 kpa ma charakter wyjątkowy, stanowiący odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w piśmiennictwie utrwalony jest bowiem pogląd, że organ odwoławczy nie dokonuje wyłącznie kontroli rozstrzygnięć zapadłych w pierwszej instancji, a ponownie rozpatruje sprawę w jej całokształcie. W związku z tym merytoryczny charakter mają jedynie decyzje organów odwoławczych ukierunkowane na rozstrzygnięcie o określonych prawach lub obowiązkach (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 456/11, LEX 1082765). Uprawnienie do wydania przez organ odwoławczy innych decyzji, niż decyzja określona w art. 138 § 2 kpa, jest więc ograniczona do tych wszystkich spraw, w których organ I instancji rozstrzygał co do istoty. Natomiast w sytuacji, w której organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej nie rozstrzygającej sprawy co do istoty, uzna iż w sprawie zachodzi konieczność wydania rozstrzygnięcia merytorycznego powoduje to powstanie obowiązku wydania decyzji kasacyjnej. Skoro organ I instancji nie rozstrzygał o prawach i obowiązkach stron postępowania, to organ odwoławczy, nie może zastępować organu pierwszoinstacyjnego i samodzielnie orzekać co do istoty sprawy. Podstawą decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wybudowanego tunelu ogrodniczego było uznanie, iż nie stanowił on obiektu, dla którego niezbędne było wcześniejsze uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji orzekł więc, iż brak jest przedmiotu postępowania legalizacyjnego, co przesądziło o braku wydania decyzji merytorycznej, rozstrzygającej sprawę, co do istoty. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że przedmiotowa sprawa nie miała charakteru sprawy administracyjnej. Tym samym organ odwoławczy nie zgadzając się z powyższą argumentacją zasadnie uznał, że brak było podstaw do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z analizy akt sprawy wynika w sposób bezsprzeczny, iż przedmiotowy tunel ogrodniczy, z uwagi na swoją wielkość, sposób związania z gruntem i przeznaczenie do długotrwałego użytkowania, należało zakwalifikować jako tymczasowy obiektem budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, będący budowlą, o której mowa w art. 3 pkt 3 powołanej ustawy. Konsekwentnie zatem wzniesienie tunelu wymagało uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaniechanie powyższego obowiązku przez inwestorów winno skutkować przeprowadzeniem postępowania legalizacyjnego. Tym samym, jak trafnie wskazał organ odwoławczy, a za nim sąd I instancji brak było podstaw do umorzenia postępowania. Wręcz przeciwnie, obowiązkiem organu I instancji było przeprowadzenie stosownego postępowania w sprawie samowolnej realizacji obiektu budowlanego oraz wydanie orzeczenia co do istoty sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, wskazuje, iż skoro w sprawie tunelu ogrodniczego pobudowanego na działce o nr ewid. 60805 położonej przy ul. G. w Ostrołęce, zaszły podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (fakt istnienia samowolnie pobudowanego obiektu budowlanego), a organ I instancji nie przeprowadził stosownego postępowania wyjaśniającego i umorzył postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość, to obowiązkiem organu odwoławczego było uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w oparciu o art. 138 § 2. Jak bowiem powyżej wskazano rolą organu odwoławczego nie jest jedynie dokonanie kontroli rozstrzygnięć zapadłych w pierwszej instancji, ale także ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie. Dopuszczenie możliwości wydania przez organ odwoławczy, rozpoznający odwołanie od decyzji umarzającej postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, rozstrzygnięcia merytorycznego, mocą którego organ orzekałby co do istoty sprawy skutkowałoby powstaniem sytuacji, w której Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekałby o prawach i obowiązkach stron postępowania bez uprzedniego przeprowadzenia wymaganego postępowania przed organem I instancji, które kończyłoby się wydaniem decyzji merytorycznej. Działanie powyższe stanowiłoby naruszenie podstawowej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest wyrażona w art. 15 kpa zasada dwuinstancyjności. Skarżący zostałby pozbawiony możliwości dokonania weryfikacji decyzji organu I instancji w toku postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie, z uwagi na fakt, iż organ odwoławczy dokonał odmiennej kwalifikacji przedmiotowego obiektu budowlanego, zaś decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie rozstrzygała sprawy co do istoty, jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem organu odwoławczego mogło być uchylenie na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego, merytorycznego tym razem, a nie formalnego, jej rozpatrzenia. Za nie znajdujący podstaw uznać należało więc zarzut naruszenia normy art. 145§1pkt.1 lit.c) ppsa w zw. z art. 138§2 kpa. Odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia art. 134§1 w zw. z art. 141§1ppsa zgodzić należy się z ich autorem, że Sąd nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, jednak w okolicznościach niniejszej sprawy nie miało to istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. W istocie wobec słusznej kwalifikacji spornego obiektu jako tymczasowego obiektu budowlanego nie poczynienie rozważań co do braku zastosowania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie miało wpływu na wynik sprawy. W kwestii określenia charakteru budowli, konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, dokonania zgłoszenia, konieczności prowadzenia postępowania legalizacyjnego zastosowanie mają normy prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy brak możliwości uwzględnienia także i tego zarzutu. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. /-/ A. Łaskarzewska /-/ M. Jaśkowska /-/ A. Gliniecki