VII SA/Wa 1199/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant Marika Krawczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2010 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala VII SA/Wa 1199/10 UZASADNIENIE Decyzją znak: [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) - umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie samowolnie wybudowanego tunelu ogrodniczego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] stanowiącej własność Z. i J. W.. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie wskazując, że inwestorzy Z. i J. W. samowolnie wybudowali na działce nr Ew. [...] w [...] tunel ogrodniczy o wymiarach 10 x 36 m2 i wysokości 4,80 m. Obiekt ma konstrukcję stalową zwieńczoną układem krokwiowo-płatwiowym opartym na słupach stalowych, połączony stopami betonowymi z gruntem na głębokość ok. 0,5 m, a nadto wyposażony jest w instalację grzewczą i elektryczną. Rozmiary i konstrukcja obiektu wskazują, że jest to obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, i jego budowa wymagała pozwolenia na budowę. Ustaliwszy powyższe, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego nałożono na inwestorów określone obowiązki, które zostały wykonane, co stało się podstawą do prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ustalono opłatę legalizacyjną w wysokości 25 000 zł. Postanowienie to zostało uchylone przez [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2009 r., gdyż organ stwierdził, że inwestorzy nie wykonali nałożonych na nich obowiązków. Pismem z dnia [...] października 2009 r. Z. i J. W. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odstąpienie od orzekania nakazu rozbiórki, deklarując demontaż stóp fundamentowych oraz instalacji grzewczej. Wskazali, że po zdemontowaniu tych elementów obiekt będzie stał bezpośrednio na gruncie. Organ wyraził zgodę na wykonanie tych prac, a następnie uznając, że konstrukcja jest posadowiona bezpośrednio na gruncie i można ją przenieść w inne miejsce oraz nie posiada instalacji grzewczej i elektrycznej umorzył postępowanie administracyjne. W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego taki obiekt nie podlega regulacjom przepisów ustawy Prawo budowlane, a wobec tego brak jest przedmiotu postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 Kpa po rozpatrzeniu odwołania K. N. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. - uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zrealizowana inwestycja w związku z jej wielkością, sposobem związania z gruntem i przeznaczeniem do długotrwałego użytkowania (powyżej 120 dni) jest tymczasowym obiektem budowlanym o którym mowa w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, a jednocześnie w/w cechy wskazują, że obiekt ten stanowi budowlę o której mowa w art. 3 pkt 3 ustawy, co oznacza, że wzniesienie tunelu wymagało uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. W. zarzucając jej naruszenie art. 3 pkt 5 w zw. z art. 4, art. 3 pkt 7, art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, jak również naruszenie prawa procesowego art. 7 i 77 Kpa oraz art. 80 Kpa. W uzasadnieniu skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2006 r., sygnatura akt II OSK 1099/05, w którym stwierdzono, że tunel foliowy, niepołączony z gruntem i pozbawiony jakichkolwiek instalacji nie odpowiada pojęciu budowli z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i nie wymaga pozwolenia na budowę. Wskazaną w wyroku sytuację skarżący przyrównał do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Wywiódł też, że z treści art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych wynika, iż przedmiotowy obiekt budowlany nie jest budynkiem tylko urządzeniem rolniczym, w związku z tym nie wymagał ani pozwolenia na budowę ani też zgłoszenia. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu [art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)]. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010r., uchylająca na podstawie art. 138 § 2 Kpa decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] znak: [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Powołany jako podstawa prawna zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 138 § 2 Kpa stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Formalny charakter zaskarżonej decyzji wymaga ograniczenia sądowej kontroli do badania zaistnienia podstaw prawnych do wydania tego rozstrzygnięcia z pominięciem innych zarzutów podnoszonych przez skarżącego, dotyczących meritum sprawy. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowania wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Ponadto, naruszałoby to zasadę ogólną postępowania administracyjnego, tj. zasadę dwuinstancyjności (art. 15 Kpa). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2007 r, sygn. akt I OSK 1859/06 (LEX nr 338621), "podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ drugiej instancji ma tylko kompetencje kasacyjne". W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie legalizacyjne w trybie art. 49 Prawa budowlanego w związku z wybudowaniem przez Z. i J. W. tunelu ogrodniczego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W związku z faktem, iż J. W. dokonał demontażu konstrukcji metalowej tunelu, poprzez zlikwidowanie stałego połączenia z gruntem, a także demontażu instalacji grzewczej i oświetleniowej, organ pierwszej instancji uznał, że po demontażu tunelu nie można zakwalifikować jako obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 Prawa budowlanego, w związku z czym na podstawie art. 105 § 1 Kpa umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w trybie nadzoru budowlanego, uznając, że stało się ono bezprzedmiotowe. Stosownie do art. 104 § 1 Kpa wszczęte postępowanie administracyjne musi zostać zakończone załatwieniem sprawy, czyli jej rozstrzygnięciem poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 Kpa). Decyzją "w inny sposób kończącą sprawę w danej instancji" jest decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 kpa, tj. decyzja umarzająca postępowanie administracyjne, którą organ wydaje, gdy nie może rozstrzygnąć sprawy co do jej istoty ze względu na pojawienie się trwałej przeszkody uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego (bezprzedmiotowość postępowania). W doktrynie prawa oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego określana jest jako brak przedmiotu postępowania. Przez przedmiot ten należy zaś rozumieć konkretną sprawę, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W rozumieniu art. 105 § 1 Kpa sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Trzeba zwrócić uwagę, iż ewentualny brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy zgodzić należy się z [...] Wojewódzki Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania nie ustalił charakteru wybudowanego przez skarżącego obiektu i to zarówno przed demontażem jego elementów, jak i po wykonaniu tych robót. Nie ocenił także czy tunel ogrodniczy o konstrukcji stalowej i powierzchni zabudowy 360 m2 po demontażu elementów łączących go ze stopami fundamentowymi nie stwarza zagrożenia dla otoczenia.. W tak ustalonym stanie sprawy organ odwoławczy zasadnie przyjął, iż konieczne jest przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji całego postępowania wyjaśniającego i w ocenie Sądu winno ono się zakończyć wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, iż Sąd administracyjny, tak jak wyjaśniono to na wstępie, bada jedynie legalność zaskarżonej decyzji nie ma natomiast kompetencji do merytorycznego rozstrzygania sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.