II OSK 22/11

Dnia 22 marca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Wanda Zielińska - Baran /spr./ Protokolant asystent Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 340/10 w sprawie ze skargi J. W. i J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. sygn. akt II OSK [...]1 U Z A S A D N I E N I E Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 340/10 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. i J. małżonków W. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wójt Gminy Wojciechów decyzją z dnia 2 lutego 2010 r., po rozpoznaniu wniosku J. i M. W. z dnia 8 maja 2009 r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego o obsadzie do 40 DJP z silosem na paszę, zbiornikiem na gnojowicę i płytą gnojową przewidzianych do realizacji na działkach oznaczonych numerem [...] i [...], położonych w miejscowości Łubki Szlachta, gmina Wojciechów. Odwołanie od tej decyzji wniósł M. W. (właściciel działki sąsiedniej), podnosząc, że nie wyraża zgody na wskazaną we wniosku lokalizację planowanych obiektów, ponieważ lokalizacja chlewni na wskazanym terenie, w pobliżu licznych zabudowań, stwarza zagrożenie dla ludzi, upraw i innych hodowli oraz środowiska naturalnego. Podniósł również, iż organ nie wziął pod uwagę wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zawartych w wyroku z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 26/09. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i jednocześnie odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W ocenie organu odwoławczego planowana inwestycja nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie daje się pogodzić z występującą w tym obszarze charakterystyką urbanistyczną i architektoniczną zabudowy istniejącej, jak również z projektowaną w przyszłym planie zagospodarowania przestrzennego funkcją osadnictwa wiejskiego. W otoczeniu wskazanych we wniosku działek znajdują się jedynie małe budynki inwentarskie, przystosowane do organizacji 2-3 stanowisk dla bydła i 1-2 stanowisk dla trzody chlewnej. Zdaniem Kolegium w sprawie nie ma zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ pojęcie zabudowy zagrodowej należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położone w obrębie jednego podwórza. Planowana inwestycja wykracza natomiast poza obszar istniejącej zabudowy i realizowana będzie na terenach upraw polowych, gdzie dotychczas nie występuje żadna zabudowa gospodarska. J. i J. małżonkowie W. w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, podnieśli, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazali, iż przeprowadzenie inwestycji budowlanych związanych z więcej niż średnim co do wielkości gospodarstwem rolnym, nie wymaga sąsiedztwa zabudowanej działki ani ewentualnego dostosowania do istniejącej zabudowy. Zdaniem skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie błędnie ogranicza pojęcie zabudowy zagrodowej i sprowadza je do pojęcia podwórza. Wskazali na inną niż przyjęta przez Kolegium definicję zabudowy zagrodowej, podaną w słowniku terminów budowlanych, nieodnoszącą się do pojęcia podwórza. W tej sytuacji, ich zdaniem brak jest podstaw do ograniczania inwestowania przez rolników posiadających gospodarstwa produkcyjne nawet wówczas, gdy nowy budynek inwentarski miałby zostać zlokalizowany za istniejącą stodołą. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał wniesioną skargę przez J. i M. W. i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Sąd wskazał, iż skarżący domagają się ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku inwentarskiego o obsadzie do 40 DJP z silosem na paszę, zbiornikiem na gnojowicę i płytą gnojową na terenie, dla którego brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 61 ust. 4 ustawy przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Oznacza to, że w sytuacji, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z projektowaną zabudową zagrodową jest większa od średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w danej gminie, organ właściwy w sprawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie określa wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W takim bowiem przypadku nie nawiązuje się do istniejącej na działkach sąsiednich zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji oraz parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Sąd podkreślił, iż w rozpoznawanej sprawie decydujące znaczenie ma ustalenie, czy projektowana inwestycja dotyczy zabudowy zagrodowej w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 4 ustawy. Poza sporem jest, że skarżący prowadzą gospodarstwo rolne i jego wielkość przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie Wojciechów. Z wypisu rejestru gruntów wynika, iż wskazane we wniosku działki nr [...] i [...] stanowią użytki rolne, częściowo zabudowane. Nieruchomość objęta wnioskiem użytkowana jest przez skarżących jako teren zabudowy zagrodowej i upraw polowych. Planowana inwestycja to budynek inwentarski, związany z prowadzonym przez skarżących gospodarstwem rolnym. Sąd stwierdził, iż w tej sytuacji nie podziela poglądu Kolegium, że przedmiotowa inwestycja nie stanowi zabudowy zagrodowej w rozumieniu art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy tej ustawy nie definiują pojęcia zabudowy zagrodowej, w takim przypadku - zdaniem Sądu - należy odwołać się do rozumienia tego pojęcia w języku polskim oraz prób jego zdefiniowania w orzecznictwie. Sąd wskazał, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że nie do przyjęcia byłaby definicja zabudowy zagrodowej ograniczająca zakres tego pojęcia wyłącznie do budynków w rodzinnych gospodarstwach rolnych. Nie zachodzą bowiem żadne przesłanki do różnicowania możliwości zabudowy gospodarstw rolnych w zależności od ich możliwości produkcyjnych. Zgodnie z definicjami zawartymi w słowniku języka polskiego, zabudowa to "budynki znajdujące się na określonym terenie", zaś zagroda to "dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi". Odwołując się do tych definicji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pojęcie zabudowy zagrodowej należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. W świetle przytoczonej definicji, wskazana we wniosku inwestycja, stanowi element zabudowy zagrodowej. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjmowania, że zabudowę zagrodową stanowią tylko małe budynki inwentarskie (takie jak w bezpośrednim sąsiedztwie działek objętych wnioskiem) oraz że wszystkie budynki znajdować się mają w niewielkiej od siebie odległości, tylko wówczas bowiem znajdować się będą w obrębie jednego podwórza. Nie ma również podstaw do przyjmowania, że zabudowę zagrodową stanowią tylko te budynki, które przylegają do podwórza. Podwórze to plac wśród zabudowań stanowiących pewną całość. Wielkość tego placu może być różna. Także na zabudowę zagrodową składać się może wiele zabudowań gospodarczych, rożnie usytuowanych. Częstokroć kształt i rozmiar działki zajętej pod zabudowę zagrodową wymuszać będą określone usytuowanie budynków, nie zawsze - jak to przyjmuje Kolegium – wokół wąsko rozumianego podwórza. W ocenie Sądu, stanowisko Kolegium, że planowany przez skarżących budynek inwentarski nie stanowi zabudowy zagrodowej jest błędne. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że budynek ten realizowany będzie poza istniejącym obszarem zabudowy zagrodowej. Przeciwnie, z map znajdujących się w aktach administracyjnych wynika, że budynek ten miałby być usytuowany w nawiązaniu do istniejącej zabudowy, aczkolwiek w pewnym od niej oddaleniu. Z decyzji organu pierwszej instancji wynika, że dla inwestycji tej określona została nieprzekraczalna linia zabudowy, uniemożliwiająca sytuowanie budynku w znacznej odległości od istniejącej zabudowy i w oderwaniu od niej. Porównanie nieprzekraczalnej linii zabudowy dla tej inwestycji z liniami zabudowy już istniejącej na działkach sąsiednich, ujętych w obszarze analizowanym wskazuje, że nie jest to inwestycja usytuowana całkowicie poza obszarem istniejącej zabudowy zagrodowej. Sąd zauważył, iż odwoływanie się przez Kolegium do ustaleń Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Wojciechów. jest nieuzasadnione, bowiem jako akt nie będący aktem prawa miejscowego - nie może stanowić podstawy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy na terenie, dla którego plan nie został sporządzony. W ocenie Sądu projektowany budynek to budynek inwentarski przeznaczony do hodowli zwierząt w gospodarstwie rolnym, jest niewątpliwie budynkiem związanym z prowadzonym przez skarżących gospodarstwem rolnym. Okoliczność ta również przemawia za uznaniem planowanej inwestycji za należącą do zabudowy zagrodowej. Sąd stwierdził, iż stanowisko Kolegium, że w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy jest błędne i narusza powołany przepis. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., wykazane naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, iż zastosowanie przepisu art. 61 ust. 4 ustawy pozwala na określenie warunków zabudowy bez spełnienia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Tymczasem Kolegium odmówiło ustalenia warunków zabudowy powołując się na niespełnienie wymogów wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Tymczasem zgodnie z art. 56 ustawy, mającym z mocy art. 64 ust. 1 ustawy odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że w przypadku spełnienia warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli nie sprzeciwiają się temu inne przepisy. Podkreśla się, że wymóg łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy w tym sensie, że spełnienie tych przesłanek wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. 3, C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 489). Z tych wszystkich względów Sąd Wojewódzki na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. W., zaskarżając go w całości, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. 1) naruszenie prawa materialnego – art. 61 ust.1 w związku z art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnię powyższych przepisów na tle stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji – przyjęcie za podstawę materialną zaskarżonego wyroku ustępu 4 art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zamiast ustępu 1 pkt od 1 do 3 oraz 4 i 5 tej ustawy, w oparciu o dowolne przyjęcie przez WSA w Lublinie dwóch przesłanek: - że projektowana budowa J. i J. małż. W. ma być lokowana w gospodarstwie rolnym w miejscowej gminie ( co w ogóle nie było badane dowodowo) oraz, że projektowana inwestycja mieści się w typie gospodarstwa rolnego określonego ustawą jako zabudowa zagrodowa, a także naruszenie art. 144 k.c. w zw. z art. 222 § 2 k.c. przez pozostawienie poza rozważaniami, że w niniejszym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy już aktulane jest zapobieganie naruszeniu tych przepisów z powodu niewątpliwej przyszłej nadmiernej immisji uciążliwego odoru, z uwagi na zamierzony przez inwestorów masowy charakter produkcyjny trzody chlewnej ( obsada 40 DJP ze zbiornikiem na gnojowicę i płytą gnojową); 2) naruszenie przepisów postępowania co miało wpływ na wynik sprawy – art. 106 § 3 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewystarczające uwzględnienie: licznie przedstawionych dowodów, zarzutów i pism M. W. w toku dotychczasowego postępowania, wskazujących, że należało dopuścić dowód ze specjalistycznej opinii stosownej instytucji naukowej celem zaopiniowania poziomu immisji odoru z chlewni, w której przewidywana jest produkcja 3000 tuczników rocznie, a więc immisji szkodnej dla: wielu ludzi tej miejscowości, zwierząt, powietrza, wody i roślin (szczegóły– w wielu wyżej wskazanych zarzutach M. W.), zagrożenia degradacją środowiska naturalnego dla wyżej wskazanych dóbr, w tym dla pobliskiego uzdrowiska Nałęczów, przez który przepływa rzeka Bystra mająca źródła w miejscowej Gminie w pobliżu projektowanej chlewni. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej: zmianę zaskarżonego wyroku w całości przez utrzymanie w mocy orzeczenia SKO w Lublinie, bądź – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I-szej instancji oraz w każdym z tych przypadków – zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. W motywach skargi podniesiono, iż niesłuszny jest pogląd Wojewódzkiego Sądu, że projektowana budowa będzie zabudową zagrodową bowiem wielkość tej inwestycji, a w szczególności wielce uciążliwy jej rozmiar produkcyjny – dodatkowo -z immisją odoru, na tle miejscowych warunków architektonicznych i urbanistycznych nie przekonuje co do jej charakteru zabudowy zagrodowej. Planowana inwestycja prowadzi do naruszenia dobrego sąsiedztwa, zharmonizowanej dotychczas zabudowy wsi, znacznego rozmiaru szkodliwości ekologicznej i uciążliwości immisji odorem. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik uczestników postępowania J. W. i J. W. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że wniesiona skarga kasacyjna jest polemiką z prawidłowymi ustaleniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła, żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszej kolejności należy się odnieść do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 61 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 7171 ze zm., dalej u.p.z.p.) , przez błędną ich wykładnię na tle stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji przyjęcie za podstawę materialną wyroku ust. 4 art. 61 ww. ustawy zamiast ust.1 pkt 1 do 3 oraz pkt 4 i 4 tej ustawy. Zarzut ten nie jest zasadny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można odmówić trafności stanowisku Sądu pierwszej instancji, iż stan faktyczny sprawy ustalony przez organ pierwszej instancji, jednoznacznie wskazuje, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku inwentarskiego przeznaczonego do hodowli zwierząt o obsadzie do 40 DJP z silosem na gnojowicę i płytę gnojną w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez skarżących stanowi zabudowę zagrodową, o której mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Z ustaleń faktycznych Wójta Gminy Wojciechów, przyjętych za prawidłowe przez Sąd Wojewódzki wynika bowiem, że J. i J. W. prowadzą w gminie Wojciechów gospodarstwo rolne, którego wielkość przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w tej gminie. Projektowany budynek jest zaś budynkiem inwentarskim, którego przeznaczanie do hodowli zwierząt w gospodarstwie rolnym sprawia, że mieści się on w pojęciu zabudowy zagrodowej. Wbrew skardze kasacyjnej Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, iż stan faktyczny sprawy pozwala na zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. i określenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji bez spełnienia wymagań określonych w art. 61 ust.1 pkt 1 tej ustawy. Chybiony jest zarzut naruszenia powołanych w skardze kasacyjnie przepisów prawa cywilnego. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie był zobowiązany do rozważania, czy planowana inwestycja ze względu na produkcję trzody chlewnej może w przyszłości z uwagi na immisję uciążliwego odoru zrodzić roszczenia przewidziane w art. 144 k.c. w związku z art. 222 § 2 k.c. Kwestia ochrony interesów osób trzecich będzie bowiem podlegała badaniu w toku postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa procesowego, co w ocenie autora kasacji miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 106 § 3 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie dowodów przedstawionych przez M. W., wskazujących, iż należało dopuścić dowód ze specjalistycznej opinii instytucji naukowej co do poziomu immisji odoru z chlewni szkodliwego dla ludzi, zwierząt, powietrza, wody i roślin oraz zagrożenia degradacją środowiska naturalnego, w tym dla pobliskiego uzdrowiska Nałęczów, nie mógł odnieść zamierzonego skutku z tego powodu, że skarżący kasacyjnie nie tylko nie występował z wnioskiem do Sądu o przeprowadzenie takiego dowodu, lecz również nie przedłożył Sądowi dowodu w postaci specjalistycznej opinii. Podkreślenia wymaga, iż Sąd rozpoznaje sprawę w oparciu o akta administracyjne i nie prowadzi postępowania dowodowego, aczkolwiek może dopuścić dowód zgłoszony w postępowaniu sądowym, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wbrew skardze z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż Sąd Wojewódzki należycie wykonał obowiązek kontroli zgodności zaskarżonej decyzji, gdyż właściwie interpretując i stosując przepisy prawa materialnego słusznie uznał, iż zaskarżoną decyzję jako wadliwą należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylić. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.