I OSK 1153/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Anna Lech Protokolant asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1065/10 w sprawie ze skargi A.Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia 29 marca 2010 r. nr SKO.PS/4000/392/10 w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1065/10, oddalił skargę A.Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Prezydent Miasta O. decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...]przyznał A.Ż. zasiłek celowy specjalny na miesiąc październik 2008 r. w wysokości 761,93 zł z przeznaczeniem na zakup łóżka (500,00 zł), artykułów szkolnych (100,00 zł) i lekarstw (161,93 zł). W uzasadnieniu decyzji podał, że dochód trzyosobowej rodziny A.Ż. wynosi 1412 zł i przewyższa kwotę kryterium dochodowego, wynoszącego dla trzyosobowej rodziny 1053,00 zł (3 x 351,00 zł), pozwalającego na skorzystanie ze świadczenia w postaci zasiłku celowego. Organ z uwagi na trudną sytuację zdrowotną i indywidualne okoliczności sprawy uznał za zasadne przyznanie świadczenia w postaci zasiłku celowego specjalnego, którego wysokość została uzależniona od środków posiadanych przez MOPR w O. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A.Ż. W uzasadnieniu odwołania wskazała, iż nie zgadza się z ustaleniami organu odnośnie uzyskanego dochodu, jak i składu rodziny. W jej ocenie przy ustalaniu dochodu rodziny nie powinno brać się pod uwagę gospodarstwa jej matki, gdyż jest ono nieuprawiane i nie przynosi żadnego dochodu. Także jej matka nie powinna być brana pod uwagę przy wyliczaniu dochodu, gdyż stanowi odrębną rodzinę. Poza tym, przedstawiła swoją sytuację życiową, oraz sytuację życiową jej byłego męża – L.Ż. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu decyzji odwołując się do treści art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) podało, że zasiłek celowy zwykły może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej jeżeli wnioskodawca nie przekroczy ustawowego kryterium dochodowego na osobę, które wynosi dla osoby w rodzinie – 351 zł. Za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. Mimo przekroczenia wskazanego powyżej kryterium dochodowego można skutecznie ubiegać się o specjalny zasiłek celowy, określony w art. 41 pkt 1 tej ustawy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego, który nie podlega zwrotowi, o ile zostanie spełniony warunek wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku. Organ odwoławczy wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż A.Ż. zamieszkiwała ze swoją nieletnią córką E.Ż. w mieszkaniu należącym do matki J.S., która ponosiła wszelkie koszty związane z utrzymaniem mieszkania. J.S. jest osobą niepełnosprawną, ze stwierdzoną drugą grupą inwalidztwa, w związku z czym otrzymuje świadczenie rentowe. W świetle art. 6 pkt 14 cyt. ustawy o pomocy społecznej jako rodzinę należy traktować osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. W ocenie organu w niniejszej sprawie wspólne zamieszkiwanie wymienionych trzech osób nie budzi wątpliwości, zaś kwestia wspólnego gospodarowania jest jednoznaczna. A.Ż., jest osobą bezrobotną i nie posiada własnego dochodu (za wyjątkiem płaconych na E.Ż. alimentów w wysokości 150 zł miesięcznie). Oznacza to, że wraz z córką pozostają one na utrzymaniu J.S., która m.in. wyłącznie ponosi koszty eksploatacji mieszkania. W związku z powyższym przyjął, że na dochód rodziny A.Ż. z miesiąca poprzedzającego datę złożenia wniosku o zasiłek celowy (złożony do protokołu w czasie wywiadu środowiskowego w dniu 31 października 2008 roku) składały się: renta J.S. w wysokości 567,02 zł, dodatek mieszkaniowy 208,12 zł, dochód z gospodarstwa rolnego w wysokości 486,86 zł oraz alimenty płacone na rzecz E.Ż. przez L.Ż. w wysokości 150 zł miesięcznie, co dało w sumie dochód 1412 zł na rodzinę i 470,66 zł na członka rodziny. Z kolei, odnosząc się do zarzutów odwołującej związanych z uwzględnianiem nieuprawianej części gospodarstwa rolnego, stwierdził, że art. 8 ust. 9 cyt. ustawy o pomocy społecznej, nakazuje przyjąć, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 207 zł, uniezależniając to przyjęcie od dochodów rzeczywiście uzyskiwanych z gospodarstwa rolnego. Do przyjęcia dochodu wystarczy bowiem sam fakt posiadania gospodarstwa rolnego. Zgodnie z zaświadczeniem z właściwego Urzędu Gminy, J.S. jest właścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni 23,90 ha fizycznego co stanowi 2,3520 ha przeliczeniowego, a osiągany dochód wynosi 486,86 zł miesięcznie. Przekroczone zostało zatem kryterium dochodowe dla trzyosobowej rodziny wynoszące 1053 zł (351 zł na osobę), pozwalające na przyznanie odwołującej zasiłku celowego zwykłego. Organ odwoławczy uznał jednak, że w sprawie wystąpiły okoliczności wymienione w art. 7 cyt. ustawy o pomocy społecznej, a wnioskowane w toku wywiadu środowiskowego w dniu 31 października 2008 r. potrzeby mieściły się w ramach niezbędnych potrzeb bytowych, a zatem zachodziły podstawy do udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wyjaśniło, że pomoc w formie zasiłku celowego specjalnego jest udzielana w ramach uznania administracyjnego. Pozostawienie pewnej swobody organowi decyzyjnemu nie oznacza jednak dowolności. W takim przypadku, zgodnie z treścią art. 7 i 77 § 1 K.p.a., organ powinien przed podjęciem rozstrzygnięcia w sposób szczególnie dokładny zgromadzić materiał dowodowy. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy i rzetelny zebrał materiał dowodowy niezbędny do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie i w sposób wyczerpujący uzasadnił wydane rozstrzygnięcie, co odnosi się także do wysokości udzielonej pomocy uzasadnionej skąpością środków finansowych. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A.Ż. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o zasądzenie przez sąd administracyjny kwoty 1412 zł miesięcznie począwszy od 2001 r. o jaką występowała do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w O. ponieważ odmowa przyznania powyższych środków przez organ skazała ją oraz jej córkę na śmierć głodową. Ponadto zarzuciła, że organ uznał kwotę 1412 zł jako jej dochód, którego nigdy nie miała. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawia swoją trudną sytuację życiową. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że w myśl art. 41 pkt 1 cyt. ustawy o pomocy społecznej, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego albo zasiłek okresowy, celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Wyjaśnił, że ocena przesłanek do przyznania specjalnego zasiłku celowego musi być dokonywana przy uwzględnianiu szczególnego charakteru tego świadczenia, które może być przyznane w sytuacjach zupełnie wyjątkowych i powinno być przeznaczone na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych osób korzystających z pomocy, a nie na podnoszenie standardów ich codziennego funkcjonowania. Z kolei, z ustawowych zasad przyznania świadczeń z pomocy społecznej wynika, że osoba występująca o przyznanie pomocy społecznej powinna także pokrywać wydatki związane z utrzymaniem z własnych dostępnych jej środków. Pomoc społeczna nie może być traktowana jako stałe źródło służące do zaspokajania choćby najbardziej uzasadnionych potrzeb. Szczególnie uzasadnione przypadki muszą nawiązywać do zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych takich jak: żywność, lekarstwa czy zakup opału. Zdaniem Sądu pierwszej instancji materiał dowodowy znajdujący się w aktach przedmiotowej sprawy potwierdza w sposób nie budzący wątpliwości, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz ze swoją matką J.S., tak więc dochodem rodziny są dochody wszystkich jej członków (w tym matki skarżącej otrzymującej rentę i będącej właścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni 23,90 ha, co stanowi 2,352 ha przeliczeniowego) co daje dochód 1412 zł na rodzinę (3 osoby) oraz 470,66 zł na każdego jej członka. Podkreślił, że zdaniem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie osób, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej oraz zaspokajanie ich wszystkich potrzeb i oczekiwań (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2007 r. I SA/Wa 272/07, LEX nr 319893). Organ rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interes innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Pomoc społeczna ma pomagać przezwyciężać trudne sytuacje życiowe, których nie można pokonać w oparciu o własne środki finansowe, ale nie oznacza to obowiązku zaspokajania wszystkich potrzeb w żądanej wysokości. Sąd pierwszej instancji wskazał, że z treści art. 3 ust. 4 omawianej ustawy wynika, iż ograniczone możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej mogą determinować treść rozstrzygnięcia oraz decydować o wysokości przyznanego zasiłku celowego specjalnego, który należy do fakultatywnych form pomocy społecznej. Co więcej art. 3 ust. 3 i ust. 4 powołanej ustawy obligują organy do dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z treści zaskarżonych decyzji wynika, iż organ przyznał skarżącej w miesiącu październiku 2008 r. zasiłek celowy specjalny w łącznej wysokości 761,93 zł z przeznaczeniem na zakup łóżka (500 zł), pomocy szkolnych (100 zł) i lekarstw (161,93 zł) mając na uwadze własne możliwości finansowe, przy czym skarżąca nie określiła kwoty jej zdaniem potrzebnej na zaspokojenie powyższych potrzeb. W ocenie Sądu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie nie można zarzucić organowi orzekającemu dowolności w podjęciu zaskarżonej decyzji, ani też przekroczenia granic uznania administracyjnego. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 § ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) skargą oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A.Ż. reprezentowana przez adwokata, która wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania t.j. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a poprzez przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego niezgodnego z rzeczywistym stanem rzeczy, który to stan faktyczny został oparty na ustaleniach organu administracji dokonanych z naruszeniem obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co miało wpływ na wynik sprawy; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego t.j. art. 8 ust. 9 cyt. ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, polegające na jego błędnej wykładni przejawiającej się w nieuprawnionym przyjęciu, że bycie właścicielem gospodarstwa rolnego przesądza o konieczności ustalenia zryczałtowanego dochodu z tegoż gospodarstwa na potrzeby przepisów ustawy o pomocy społecznej. Z ostrożności procesowej, w razie nieuwzględnienia zarzutu 2. zarzuciła: 3. naruszenie przepisów prawa materialnego t.j. art. 41 pkt 1 cyt. ustawy o pomocy społecznej, poprzez uznanie, że wysokość przyznanego skarżącej zasiłku celowego specjalnego odpowiada sytuacji życiowej, w której się znalazła. Autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu podniósł, że wprawdzie Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaaprobował ustalenia organu, że skarżąca wraz z córką zamieszkują wraz z matką skarżącej, to jednak brak ustalenia rzeczywistych relacji pomiędzy wspólnie zamieszkałymi spowodował nieprawidłowe przyjęcie, że skarżąca i jej matka wspólnie gospodarują. Fakt, że skarżąca nie osiąga dochodów, a jej matka dostarcza jej i jej córce środki utrzymania nie pozwala na stwierdzenie, że skarżąca współdecyduje o przeznaczeniu środków jakimi dysponuje jej matka. Brak zatem podstaw do twierdzenia, że skarżąca wraz z córką i matką są osobami wspólnie gospodarującymi i stanowiącymi rodziną w rozumieniu art. 6 pkt 14 cyt. ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem skarżącej Sąd pierwszej instancji naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. albowiem przyjął stan faktyczny ustalony przez organ z naruszeniem art. 7 K.p.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącej Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 8 ust. 9 cyt. ustawy o pomocy społecznej przyjął bowiem, że bycie właścicielem gospodarstwa rolnego przesądza o konieczności ustalenia zryczałtowanego dochodu z tegoż gospodarstwa. Przypisanie jej hipotetycznego dochodu z gospodarstwa rolnego jest próbą kreowania fikcyjnego stanu faktycznego, która to próba powinna być uznana za nieuprawnioną. Z kolei, uzasadniając zarzut naruszenia art. art. 41 pkt 1 cyt. ustawy o pomocy społecznej poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie autor skargi kasacyjnej podał, że sytuacja życiowa skarżącej w bardzo wysokim stopniu odpowiada hipotezie ww. przepisu i uzasadnia jego zastosowanie, ale nie w ograniczonym zakresie jak to uczynił organ administracji i zaaprobował Sąd. Zarzucił, iż Sąd pierwszej instancji w sposób nieuprawniony zanegował prawo skarżącej do maksymalnej wysokości specjalnego zasiłku celowego poprzez odwołanie się do wysokości osiąganych przez nią miesięcznych dochodów, które uwzględniały dochody z gospodarstwa rolnego matki i wynosiły wprawdzie 1412 zł, lecz jest kwotą nieodpowiadającą jej rzeczywistym dochodom. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Przypomnieć należy, że podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. może być tylko naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. zauważyć należy, iż przepis ten nakazuje Sądowi pierwszej instancji przedstawienie w uzasadnieniu wyroku zwięzłego stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem art. 3 § 1 P.p.s.a. Z kolei, art. 7 K.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej, by w toku postępowania stały na straży praworządności i podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. ograniczył się do stwierdzenia, że przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny jest niezgodny ze stanem rzeczywistym. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji błędnie zaaprobował ustalenia organu, który przyjął, że skarżąca zamieszkuje i gospodaruje wspólnie z J.S. (matką), co oznacza, iż stanowią one rodzinę w rozumieniu art. 6 pkt 14 cyt. ustawy o pomocy społecznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zasadnie uznano, iż w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej, A.Ż. zamieszkując w lokalu należącym do jej matki wspólnie z nią gospodaruje. Wyjaśnić należy, że wspólnie gospodarować, znaczy wspólnie prowadzić gospodarstwo domowe. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 2 lutego 1996 r. (sygn. akt II URN 56/95) stwierdził, iż "cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego może być udział i wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą się gospodarstwo domowe prowadzi, a wszystko dodatkowo uzupełnione cechami stałości, które tego typu sytuację charakteryzują." Istotną cechą wspólnego gospodarowania jest również pozostawanie na utrzymaniu osoby, z którą takie gospodarstwo się tworzy (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2011 r. sygn. I OSK 2096/10 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W uzasadnianiu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji odwołując się do ustaleń organu wskazał, że A.Ż. zamieszkiwała ze swoją nieletnią córką E.Ż. w mieszkaniu należącym do J.S., która ponosiła wszelkie koszty związane z utrzymaniem mieszkania. Matka skarżącej jako osoba niepełnosprawna otrzymuje świadczenie rentowe i posiada gospodarstwo rolne, zaś A.Ż. jest osobą bezrobotną i nie posiada praktycznie własnego dochodu (za wyjątkiem płaconych na E.Ż. alimentów w wysokości 150 zł miesięcznie). Oznacza to, że skarżąca wraz z córką pozostają na utrzymaniu J.S. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że materiał dowodowy sprawy potwierdza w sposób nie budzący wątpliwości, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz J.S., a zatem poczynione przez organ w tym zakresie ustalenia są prawidłowe. Zgodnie z art. 6 pkt 14 cyt. ustawy o pomocy społecznej, rodzinę tworzą osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji trafnie zaaprobował stanowisko organów orzekających w sprawie, że J.S. jest rodziną skarżącej w rozumieniu powołanego przepisu. Skoro wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej w sprawie w sposób prawidłowy ustalono wszystkie istotne okoliczności sprawy, to zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Przechodząc oceny zarzutów prawa materialnego, przypomnieć należy, że stosownie do treści art. 8 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 351 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie". Z kolei, zgodnie z art. 8 ust. 9 przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 207 zł. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie dotyczącym wykładni art. 8 ust. 9 cyt. ustawy o pomocy społecznej jest utrwalone. Przepis ten zakładający swego rodzaju fikcję prawną nakazuje obligatoryjne przyjęcie ryczałtowego dochodu z gospodarstwa rolnego. Przeliczenia dokonuje się wówczas, gdy stronie służy jakikolwiek tytuł prawny do gospodarstwa, niezależnie od tego czy dochody są osiągane, czy obiektywnie można je osiągnąć. W orzecznictwie sądowym wskazuje się również na możliwość sprzedaży lub wydzierżawienia osobie trzeciej gospodarstwa, którego się nie uprawia, bądź które z jakichkolwiek przyczyn nie przynosi dochodów. (por. wyroki NSA: z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1292/09 i z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 724/09). W związku z powyższym, skoro w świetle poczynionych na wstępie ustaleń Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że J.S. jest rodziną skarżącej w rozumieniu przepisów omawianej ustawy, to w sposób prawidłowy w oparciu o art. 8 ust. 9 tej ustawy przyjął, iż ustalając dochody wszystkich członków rodziny należało uwzględnić dochód matki skarżącej w postaci renty w wysokości 567,02 złotych oraz zryczałtowany dochód z gospodarstwa rolnego o powierzchni 23,90 ha, co stanowi 2,352 ha przeliczeniowego w wysokości 486,86 złotych miesięcznie. W konsekwencji w rozpoznawanej sprawie w sposób prawidłowy przyjęto, iż miesięczny dochód rodziny skarżącej wynosi 1412 złotych, co daje kwotę 470,66 złotych na każdego członka rodziny. Z tych względów zarzut naruszenia art. 8 ust. 9 cyt. ustawy o pomocy społecznej nie zasługiwał na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 41 pkt 1 cyt. ustawy o pomocy społecznej w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Sformułowanie "szczególnie uzasadnione przypadki", o którym mowa w art. 41 pkt 1 cyt. ustawy o pomocy społecznej jest pojęciem niedookreślonym, którego stosowanie ma charakter ocenny. Wykładnia językowa tego przepisu oraz ratio legis specjalnego zasiłku celowego wskazują, że ma on charakter wyjątkowy, gdyż o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód wnioskodawcy, a sytuacja życiowa w której się znalazł. Przechodząc do oceny zasadności zarzutu naruszenia tego przepisu przypomnieć należy, że jego naruszenie autor skargi kasacyjnej upatruje w przyjęciu, iż wysokość przyznanego skarżącej specjalnego zasiłku celowego odpowiada sytuacji życiowej, w której się znalazła. Jak wskazano powyżej w przedmiotowej sprawie uzyskiwany przez członków rodziny skarżącej dochód przekraczał kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o pomocy społecznej. Dlatego też wniosek skarżącej dotyczący przyznania zasiłku celowego mógł być rozpatrzony wyłącznie na podstawie art. 41 pkt 1 cyt. ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten stwarza organowi pomocy społecznej możliwość (nie obowiązek) przyznania osobie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe m.in. specjalnego zasiłku celowego. Istota pomocy, o jakiej mowa w powyższym przepisie sprowadza się do przyznania świadczenia w sytuacji, której można przypisać charakter nadzwyczajny, szczególnie uzasadniony. Wyjątkowość przyznania tego świadczenia jest uzasadniona przede wszystkim tym, że osoba ją otrzymująca w ogóle nie spełnia ogólnych kryteriów otrzymania takiej pomocy. Jej sytuacja materialna jest bowiem na tyle dobra, że powinna ona samodzielnie przezwyciężyć zaistniałe trudności. Przyznanie pomocy takiej osobie, w sytuacji bardzo ograniczonych środków finansowych i dużej liczby wnioskodawców oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga absolutnie wyjątkowych okoliczności. Dlatego też w każdej z takich spraw organ pomocy społecznej powinien rozważyć sytuację życiową osoby ubiegającej się o pomoc w kategoriach "przypadku szczególnie uzasadnionego". Świadczenie unormowane w art. 41 pkt 1 tej ustawy powinno być zatem traktowane jako szczególna, wyjątkowa pomoc o charakterze doraźnym, ukierunkowana na realizację konkretnego celu. W tej sprawie przyznano skarżącej pomoc w formie zasiłku celowego specjalnego w wysokości 791,93 zł z przeznaczeniem na zakup łóżka (500,00 zł), artykułów szkolnych (100,00 zł) i lekarstw (161,93 zł). Ustalając wysokość przyznanego specjalnego zasiłku celowego, organy oceniły z jednej strony zasadność zgłoszonego żądania pod kątem zaistnienia przesłanek określonych w art. 41 pkt 1 cyt. ustawy o pomocy społecznej, a z drugiej strony możliwości finansowe Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. Podkreślić należy, iż zgodnie z założeniami pomocy społecznej wyrażonymi w art. 2, art. 3, art. 4 i art. 7 cyt. ustawy z dnia 12 marca 2004 r. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest zatem zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Natomiast rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby zaś osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, o ile odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach instytucji pomocy społecznej. Ocena warunków i możliwości udzielenia określonego rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń, stosownie do okoliczności konkretnej sprawy, należy do organu administracji, któremu w tym zakresie pozostawiono określony zakres swobody, który w rozpatrywanej sprawie został zachowany. Trzeba mieć na względzie, że pomoc społeczna nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób o nią się ubiegających, jak również udzielać wszelkich świadczeń w oczekiwanej i wnioskowanej przez te osoby wysokości. Podkreślić należy, że uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego powoduje, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek organ pomocy społecznej może orzec o odmowie jego przyznania, bądź przyznać go w wysokości jaką uzna za zasadną. Uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter jedynie subsydiarny, co oznacza, że uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. W przedmiotowej sprawie wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej nie sposób dopatrzeć się naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 41 pkt 1 cyt. ustawy o pomocy społecznej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie stwierdzono, iż w tej sprawie nie można zarzucić organom orzekającym dowolności w podjęciu zaskarżonej decyzji, ani też przekroczenia granic uznania administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej w sprawie w sposób prawidłowy ustalono wszystkie istotne okoliczności sprawy, a wysokość przyznanego skarżącej specjalnego zasiłku celowego ustalono w granicach uznania administracyjnego, to Sąd pierwszej instancji zasadnie skargę skarżącej oddalił. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a nie miał zatem w tej sprawie zastosowania. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.