II GSK 124/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia del. WSA Barbara Stukan - Pytlowany Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "J. M. D." S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 676/10 w sprawie ze skargi "J. M. D." S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 676/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę "J. M. D." S.A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], którą umorzone zostało postępowanie odwoławcze w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] udzielił H. S. Sp. z o.o. z siedzibą w T. zezwolenia na sprzedaż w sklepie w T. przy ul. [...] napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Odwołanie od tej decyzji wniosła "J. M. D." S.A. Podniosła w szczególności, że w odpowiedzi na informację o 4 wolnych punktach sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży wpłynęło od różnych podmiotów (w tym od tej spółki wnoszącej odwołanie) łącznie 21 wniosków o wydanie stosownego zezwolenia. Prezydent przyznał zezwolenia czterem podmiotom (w tym H. S. Sp. z o.o.), natomiast - powołując się jedynie na wyczerpanie limitu punktów sprzedaży ustalonych w uchwale Rady Miasta - odmówił pozostałym wnioskodawcom (w tym "J. M. D." S.A.). Zdaniem wnoszącej odwołanie, organ winien był prowadzić w trybie art. 62 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej powoływana jako "k.p.a.") jedno postępowanie, zakończone jedną decyzją. Brak takiego działania skutkował z kolei naruszeniem przepisów postępowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. umorzyło postępowanie odwoławcze. Organ uznał, że odwołująca się spółka nie ma interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, a zatem nie jest stroną postępowania toczącego się na wniosek H. S. Sp. z o.o. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w przypadku złożenia przez przedsiębiorcę na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 35, poz. 230, ze zm.; dalej powoływana jako "ustawa o wychowaniu w trzeźwości") wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych następuje wszczęcie postępowania w indywidualnej sprawie administracyjnej, zaś przymiot strony uzyskuje w tym postępowaniu dany wnioskodawca. Zdaniem organu, art. 62 k.p.a. reguluje współuczestnictwo formalne i wskazuje na konieczność zakończenia spraw administracyjnych prowadzonych formalnie w jednym postępowaniu odrębnymi decyzjami, których adresatami będą wyłącznie strony każdego z nich, a nie strony wszystkich połączonych spraw. "J. M. D." S.A. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję organu odwoławczego. Zdaniem skarżącej, okoliczność, że o zezwolenie w 4 wolnych punktach sprzedaży ubiegało się wiele podmiotów (w tym skarżąca) oznacza, iż w sprawie wystąpiła tożsamość podstawy faktycznej w odniesieniu do wszystkich wnioskodawców. W tej sytuacji skarżąca (prowadząca punkty sprzedaży, co do których złożyła wnioski o wydanie zezwolenia) powinna być uznana za stronę mającą interes prawny, a zatem legitymowaną do wniesienie odwołania od decyzji udzielającej zezwolenia H. S. Sp. z o.o. Udzielenie bowiem zezwolenia jednemu wnioskodawcy (gdy liczba wniosków przekracza liczbę wolnych punktów sprzedaży) kształtuje sytuację prawną wszystkich wnioskodawców: jednego przez przyznanie jemu zezwolenia, zaś pozostałym – poprzez odmowę przyznania. Wyrokiem z dnia 28 września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę. Powołując się na treść art. 28 k.p.a., Sąd pierwszej instancji stwierdził, że o tym, czy mamy do czynienia z wielością stron w jednej sprawie przesądza to, jaki wpływ wywrze rozparzenie danej sprawy administracyjnej na ukształtowanie sytuacji wszystkich podmiotów. Warunkiem uznania, że podmiot będzie stroną danej sprawy jest natomiast to, by rozstrzygnięcie ukształtowało jego sytuację prawną a nie sytuację faktyczną. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w badanej sprawie wnioski złożone przez skarżącą spółkę oraz przez H. S. Sp. z o.o. dotyczyły dwóch różnych, niezależnych od siebie podmiotów, mimo że odnosiły się do przyznania tego samego uprawnienia (zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych). Sytuacja faktyczna tych podmiotów była różna, gdyż każdy z nich ubiegał się o przyznanie zezwolenia na prowadzenie sprzedaży w innym punkcie (miejscu) gminy. Natomiast to, że punkty te znajdują się na terenie tej samej gminy (Miasto [...]) nie oznacza, że występuje ta sama sytuacja faktyczna, a jedynie że oba wnioski znajdują się na obszarze kompetencji tego samego organu (Prezydent [...]). W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie jest trafne stanowisko, że decyzja o przyznaniu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych na rzecz H. S. Sp. z o.o. ukształtowała sytuację prawną skarżącej spółki. Co do zasady decyzja ta nie przesądza bowiem o braku możliwości uzyskania przez skarżącą zezwolenia, a jedynie zmniejsza o jeden liczbę punktów sprzedaży, dla których mogą zostać przyznane zezwolenia. Ta okoliczność wpływa zatem na sytuację faktyczną a nie prawną, gdyż nie pozbawia danego podmiotu uprawnienia do domagania się wydania zezwolenia. W takiej sytuacji dany podmiot ma zatem jedynie interes faktyczny, nie zaś prawny w sprawie dotyczącej innego podmiotu. W związku z tym podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 28 k.p.a. oraz innych powiązanych z nim przepisów proceduralnych i Konstytucji RP - były niezasadne, zaś sama skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływana jako "p.p.s.a."). II Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyła "J. M. D." S.A. Zaskarżyła to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm prawem przewidzianych. Spółka zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: - naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 28 k.p.a. poprzez wadliwe dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji; wadliwe było zwłaszcza przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji jakoby skarżąca nie była stroną postępowania z wniosku H. S. Sp. z o.o. o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych w punkcie przy ul. [...], podczas gdy udzielenie zezwolenia tejże spółce ukształtowało sytuację prawną skarżącej i wywołało skutek w postaci odmowy przyznania jej zezwolenia, 2. art. 78 Konstytucji RP i art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności wskutek odmówienia skarżącej statusu strony, 3. art. 104 § 1 k.p.a. poprzez nieusunięcie uchybienia organów obu instancji polegającego na nieprowadzeniu jednego postępowania z wieloma stronami, co doprowadziło orzeczenia w sprawie w wielu decyzjach zamiast w jednej decyzji rozstrzygającej w przedmiocie wszystkich złożonych wniosków o uzyskanie zezwolenia, 4. art. 39 i art. 14 § 1 k.p.a., skutkujące nienaprawieniem uchybienia polegającego na nierodęczeniu skarżącej odpisów decyzji organu I instancji wydanych w stosunku do pozostałych stron postępowania i naruszeniem zasady pisemności postępowania administracyjnego, 5. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nienaprawienie przez Sąd uchybienia organu II instancji polegającego na nieusunięciu wad uzasadnienia decyzji organu I instancji, polegających na przyjęciu dodatkowych kryteriów decydujących o udzieleniu zezwolenia i brak wypowiedzenia się, czy skarżąca spełnia te kryteria, 6. art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez nienaprawienie naruszeń polegających na tym, że dodatkowe kryteria nie zostały jasno określone, nie były identyczne dla wszystkich stron i nie zostało sprawdzone ich spełnienie przez każdego z wnioskodawców, 7. art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez wadliwe przeprowadzenie kontroli działalności Samorządowego Kolegium Odwoławczego i w konsekwencji oddalenie skargi zamiast uchylenia zaskarżonej decyzji; - naruszenie prawa materialnego, to jest: 8. art. 18 ust. 1, 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości poprzez niewłaściwe zastosowanie – Sąd pierwszej instancji pominął bowiem nieskorygowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze dowolne zastosowanie tych przepisów, z zastosowaniem różnorodnych kryteriów udzielania zezwolenia. W uzasadnieniu spółka stwierdziła w szczególności, że kryteria wyboru przyjęte przez Prezydenta [...] przy rozdziale 4 wolnych punktów sprzedaży alkoholu zostały zastosowane tylko do podmiotów, które otrzymały zezwolenia. Nie były one jednak jednakowe i nie zostały zweryfikowane w odniesieniu do skarżącej spółki. Dowolność, z jaką działał Prezydent Miasta [...] doprowadziła do przekroczenia granic uznania administracyjnego wyznaczonego przez art. 18 ust. 1, 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i nie została skorygowana w toku dalszych postępowań – odwoławczego i sądowoadministracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. nie skorzystało z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do oceny złożonego przez stronę środka odwoławczego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wyrokami z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/11 i II GSK 122/11, NSA oddalił skargi kasacyjne "J. M. D." S.A. od wyroków WSA w Bydgoszczy wydanych w sprawach o niemal tożsamych stanach faktycznych i identycznych stanach prawnych jak w sprawie niniejszej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniach wspomnianych wyroków NSA z dnia 14 marca 2012 r. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok Sądu pierwszej instancji oddalający skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. umarzającą postępowanie odwoławcze. Przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego określa art. 105 k.p.a. W zakresie istotnym dla rozpoznawanej sprawy znaczenie prawne ma art. 105 § 1 k.p.a., w myśl którego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (treść przepisu w brzmieniu wiążącym w tej sprawie). Zestawiając art. 127 § 1 k.p.a. (od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie ...) z art. 105 § 1 k.p.a. należy przyjąć, że umorzenie postępowania odwoławczego następuje wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Istotne dla dalszych rozważań jest także to, że wniesienie odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej przez podmiot niemający przymiotu strony czyni postępowanie odwoławcze bezprzedmiotowym, a to oznacza, iż nie jest dopuszczalne ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy sprawy administracyjnej rozpoznanej i rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Z tego też względu kontrola legalności decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze dokonywana przez sąd administracyjny nie może obejmować zgodności z prawem decyzji organu I instancji. Badając legalność decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego sąd administracyjny może jedynie, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, skontrolować czy istniały uzasadnione prawne przesłanki do uznania bezprzedmiotowości postępowania przed organem II instancji, a ściślej rzecz ujmując, czy odwołanie wniesione od decyzji organu I instancji pochodzi od podmiotu będącego stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przenosząc te rozważania na podstawy skargi kasacyjnej określone w art. 174 p.p.s.a. przyjąć należy, że skuteczne podważenie wyroku oddalającego skargę na decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego uwarunkowane jest wykazaniem, iż doszło do naruszenia przepisu stanowiącego podstawę umorzenia postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także podaniem normy prawnej, z której strona skarżąca wywodzi istnienie interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Analizując, w tym ujęciu, podane podstawy skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że żaden z postawionych zarzutów nie kwestionuje prawidłowości zastosowanej w tej sprawie podstawy prawnej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, ani też w żadnym z zarzutów autor skargi kasacyjnej nie wskazał normy prawnej, z której należałoby wywieść istnienie interesu prawnego uprawniającego do przyjęcia, iż skarżąca jest stroną postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych innemu podmiotowi w innym punkcie sprzedaży. Za nieskuteczne bowiem należało uznać wywodzenie naruszenia art. 28 k.p.a. z treści art. 1 p.p.s.a. i art. 2 p.p.s.a. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jej przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Artykuł 1 p.p.s.a. określa zatem zakres regulacji ustawy i mógłby zostać naruszony tylko wtedy, gdyby w sprawie doszło do naruszenia podziału kompetencji, pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi (por. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2010 r., sygn. akt II FSK 492/09, LEX nr 745742), lecz z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia. Z kolei art. 2 p.p.s.a. stanowi, że do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne. Również tego przepisu nie naruszył Sąd pierwszej instancji, albowiem orzekł w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Nie doszło także do naruszenia art. 78 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, zaś wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. W świetle zacytowanej treści przepisu nie powinno budzić wątpliwości, iż o jego naruszeniu można by mówić wówczas, gdyby tak została ukształtowana regulacja prawna (a nie jej stosowanie), że stronę postępowania pozbawiono by możliwości zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Ustawa o wychowaniu w trzeźwości nie wyłącza konstytucyjnej zasady zdefiniowanej w art. 78 Konstytucji RP. Z przepisu tego nie można także wywodzić istnienia interesu prawnego do zaskarżenia decyzji wydanych w I instancji. Uszło bowiem uwadze autora skargi kasacyjnej, że w przepisie tym mowa jest o "każdej ze stron", a kwestię posiadania przymiotu strony wywieść należy nie z Konstytucji, lecz z ustaw regulujących przedmiot określonego postępowania. Z tych samych powodów nieusprawiedliwionym jest zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. Wyrażona w tym przepisie zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest odzwierciedleniem zasady określonej w art. 78 Konstytucji RP. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że celem tej zasady jest "zagwarantowanie jednostce, której statusu prawnego dana sprawa dotyczy (tj. stronie), prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji do organu wyższej instancji w celu sprawdzenia (skontrolowania) prawidłowości orzeczenia" (wyrok TK z dnia 15 maja 2000 r., SK 29/99, OTK 2000, nr 4, poz. 110). Konkludując dotychczasowy wątek rozważań Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że art. 1 i 2 p.p.s.a., jak i art. 78 Konstytucji RP oraz art. 15 k.p.a. nie mieszczą się w tej grupie przepisów, z których wywieść można istnienie interesu prawnego, o którym stanowi art. 28 k.p.a. Druga grupa zarzutów postawionych w obrębie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. obejmuje naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego – art. 104 § 1, art. 39 i art. 14 § 1, przy czym od razu należy zauważyć, iż redakcja tych zarzutów, jak i ich uzasadnienie nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, czy wytknięte uchybienia obejmują zaskarżoną decyzję czy też decyzję organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut naruszenia art. 104 § 1 k.p.a. jest niezrozumiały. Decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego (przy założeniu, że jej dotyczy ten zarzut) jest jednym z rodzajów decyzji, które mogą zostać wydane w postępowaniu odwoławczym. Umorzenie postępowania administracyjnego jest zakończeniem postępowania w danej instancji bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a więc orzeczenia co do jej istoty. Za całkowicie niezrozumiały uznać należy zarzut obejmujący naruszenie art. 39 k.p.a., regulującego sposób doręczania przez organ pism, a także art. 14 § 1 k.p.a., statuującego w postępowaniu administracyjnym zasadę pisemności. Nie sposób przy tym ustalić w czym skarżąca upatruje naruszenie tych przepisów. W uzasadnieniu podano jedynie, że skutkowało to "nie naprawieniem uchybienia polegającego na nie doręczeniu skarżącej odpisów decyzji organu pierwszej instancji". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że takie uzasadnienie zarzutu nie wyjaśnia w czym skarżący upatruje naruszenia przepisu regulującego sposób doręczenia pism przez organ, jak i zasady pisemności. Ponieważ w postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania granicami zaskarżenia sąd kasacyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania (uzupełniania lub uściślania) zarzutów za autora skargi kasacyjnej, czy stawiania hipotez w tym obszarze, sanując zaistniałe braki. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu i kierunków zaskarżenia, gdyż skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. Kolejna i ostatnia grupa zarzutów postawiona w oparciu o obydwie podstawy kasacyjne, o których stanowi art. 174 p.p.s.a. powiązana jest w sposób pośredni lub bezpośredni z decyzją organu I instancji. I tak, naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. skarżąca upatruje w tym, że organ odwoławczy nie usunął uchybień w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. Naruszenie tego przepisu według strony skarżącej polegało także na tym, że organ (I instancji) przyjmując dodatkowe kryteria decydujące o udzieleniu zezwolenia powinien wypowiedzieć się, czy skarżąca spełnia te kryteria, czego nie uczynił, a uchybienie to nie zostało usunięte także przez WSA w Bydgoszczy. Z tak sformułowanego zarzutu w powiązaniu z jego uzasadnieniem wynika, iż skarżąca naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. zarzuca przede wszystkim organowi I instancji, natomiast naruszenie tego przepisu przez organ II instancji polegało, w jej ocenie, na niedostrzeżeniu tej wadliwości uzasadnienia decyzji. Należy jednak jeszcze raz powtórzyć, że organ II instancji umarzając postępowanie odwoławcze z powodu braku legitymacji po stronie podmiotu wnoszącego ten środek prawny nie badał i nie miał prawa badać prawidłowości uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta [...]. Nie dokonał merytorycznej kontroli tej decyzji, ponieważ nie został skutecznie wniesiony środek zaskarżenia umożliwiający dokonanie takiej kontroli. Z tych samych względów za całkowicie nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez nienaprawienie przez Sąd pierwszej instancji naruszeń polegających na tym, "że dodatkowe kryteria nie zostały jasno określone, nie były identyczne dla wszystkich stron i nie zostało sprawdzone ich spełnienie przez każdego z wnioskodawców, przez każdą ze stron, nie wyeliminował dowolności z jaką przyznano zezwolenie spółce H. S.". Formułując ten zarzut autor skargi kasacyjnej zdaje się konsekwentnie nie dostrzegać, że przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W decyzji tej organ nie badał tego, czy zasadnie Prezydent Miasta [...] udzielił H. S. Sp. z o.o. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, a jedynie stwierdził, że "J. M. D." S.A. nie jest uprawniona do wniesienia odwołania z powodu braku przymiotu strony. Decyzja o umorzeniu postępowania jest decyzją o znaczeniu czysto procesowym, formalnym i kończy sprawę w danej instancji w "inny sposób" (art. 104 § 2 k.p.a.). Skoro organ odwoławczy nie kontrolował decyzji organu I instancji pod względem merytorycznym, to nie mógł się wypowiadać na temat spełnienia kryteriów decydujących o udzieleniu zezwolenia. W konsekwencji nieuprawniony jest także powiązany z tym zagadnieniem zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli zgodności z prawem decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego Sąd pierwszej instancji nie był uprawniony do badania decyzji pierwszoinstancyjnej, nie mógł się zatem odnieść ani do samego rozstrzygnięcia, ani do niejasnych kryteriów decydujących o udzieleniu zezwolenia, o których skarżąca wspomina w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Tożsame względy przesądzają o uznaniu za nieusprawiedliwiony zarzutu naruszenia art. 18 ust. 1, 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Zarzutem tym bowiem strona skarżąca kwestionuje zgodność z prawem materialnym decyzji organu I instancji. Z podanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.