II GSK 422/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia del. WSA Małgorzata Jużków (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 12 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 644/10 w sprawie ze skargi Z. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnosty do wykonywania badań technicznych pojazdów oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 644/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę Z. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie cofnięcia uprawnień do wykonywania badań technicznych pojazdów. Podstawą rozstrzygnięcia były poniższe ustalenia. I. Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. cofnął Z. Ł. (dalej: diagnosta, skarżący) posiadane od 9 grudnia 2004 r. uprawnienia do wykonywania badań technicznych pojazdów. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Z. Ł. zatrudniony jest na stanowisku diagnosty w "R." Sp. z o.o. Okręgowa Stacja Kontroli Pojazdów [...] w L. Postępowanie zostało wszczęte z urzędu, po otrzymaniu przez organ odpisu protokołu kontroli przedsiębiorcy, przeprowadzonej przez Starostę T., z dnia 26 sierpnia 2009 r. z którego wynikało, że wydane przez Z. Ł. zaświadczenie [...] dotyczące pojazdu marki Mercedes Benz nr rej [...] jest niezgodne ze stanem faktycznym a przeprowadzone przez niego badanie techniczne z wynikiem pozytywnym, okresowe oraz dodatkowe tegoż pojazdu w dniu 22 sierpnia 2007 r. nie odpowiadało zakresowi i wymogom wykonania badania. Nie zgadzała się ze stanem faktycznym wskazana w zaświadczeniu masa własna pojazdu (2310 kg zamiast 3600 kg), dopuszczalna masa całkowita (4600 kg zamiast 5304 kg, po przeliczeniu na 24 miejsca) i długość pojazdu (5,585 m zamiast 8,3 m). Wyniki kontroli uzasadniały twierdzenie o wystąpieniu obu przesłanek obligujących organ do cofnięcia diagnoście uprawnień do wykonywania badań technicznych. Jednocześnie organ podkreślił, że pismem z dnia 7 lipca 2009 r. został powiadomiony przez Prokuraturę Rejonową T.-W. o skierowaniu przeciwko diagnoście aktu oskarżenia o popełnienie przestępstwa z art. 179 kk w zw. z art. 271 § 1 kk w zw. z art. 11 § 2 kk. Wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 83b ust. 1 i 2, art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm., w skrócie u.p.r.d.), § 1, § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie zakresu i sposobu przeprowadzania badań technicznych pojazdów (Dz. U. Nr 227, poz. 2250, dalej rozporządzenie wykonawcze z 2003 r.), § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 18 września 2009 r. w sprawie zakresu i sposobu przeprowadzania badań technicznych pojazdów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych badaniach (Dz. U. Nr 155, poz.1232, dalej rozporządzenie wykonawcze z 2009 r.). II. Po rozpatrzeniu odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. (SKO) decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem SKO ustalone okoliczności wypełniały dyspozycję art. 84 ust. 3 pkt 1 u.p.r.d., gdyż diagnosta nie dokonał prawidłowych ustaleń danych technicznych samochodu marki Mercedes, choć nakazywały mu to przepisy rozporządzenia wykonawczego z 2003 r. W szczególności nie zważył samochodu, co przyznał sam w odwołaniu. Nie znając wagi, nie skorzystał także z opinii rzeczoznawcy samochodowego (art. 79a u.p.r.d.). Dalej organ odwoławczy podkreślił, że nieprawidłowe działanie skarżącego polegała głównie na wystawieniu pozytywnego zaświadczenia o przeprowadzeniu badania technicznego, pomimo tego, że dokonane w samochodzie zmiany konstrukcyjne spowodowały przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej. SKO uznało także, iż w przypadku skarżącego wystąpiła druga przesłanka – określona w art. 84 ust. 3 pkt 2 u.p.r.d., bowiem skarżący dokonywał wpisu do dowodu rejestracyjnego niezgodnie ze stanem faktycznym, a postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone zgodnie z wymogami postępowania administracyjnego określonymi w Kpa. Dodatkowo organ wskazał na prawomocne zakończenie wyrokiem skazującym postępowania sądowego przeciwko Z. Ł. (wyrok Sądu Rejonowego w T. z dnia 15 października 2009 r. sygn. akt VIII K 321/09). Decyzja powyższa została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. Skarżący wnosząc o jej uchylenie w całości oraz decyzji organu I instancji zarzucił wydanie ich z naruszeniem art. 84 ust. 3 u.p.r.d. oraz art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji poprzez oparcie zapadłego rozstrzygnięcia na niekonstytucyjnej normie prawnej. Wniesiono jednocześnie o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, co do zgodności powyższej normy z Konstytucją. III. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalając skargę wskazał, że w przedmiotowej sprawie okoliczności faktyczne nie były sporne. Nadto zostały potwierdzone prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w T., którym Z. Ł. został skazany za poświadczenie nieprawdy w wydanym zaświadczeniu w dniu 22 sierpnia 2007 r. dotyczącym samochodu Mercedes Benz na podstawie, którego dokonano zmiany w dowodzie rejestracyjnym pojazdu z ciężarowego na autobus. Sąd podkreślił odrębność postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 84 ust. 3 u.p.r.d. od karnego przeciwko diagnoście, które może zakończyć się orzeczeniem zakazu wykonywania zawodu diagnosty samochodowego, przy czy orzeczenie sądu w tym zakresie ma charakter fakultatywny. Odnośnie żądanie skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego Sąd I instancji nie dostrzegł takiej konieczności, gdyż sporny art. 84 u.p.r.d. nie budzi realnych wątpliwości prawnych dotyczących jego wykładni. IV. Z. Ł. skargą kasacyjną zaskarżył powyższe orzeczenie w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucił: - na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 84 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym wobec niezgodności z wyrażona w art. 2 Konstytucji zasadą proporcjonalności i zakazu podwójnego wielokrotnego karania i stosowania środka represyjnego wobec tej samej osoby za popełnienie czyny zabronionego i uznanie, że przepis ten może być stosowany w ustalonym stanie faktycznym w sytuacji jednoczesnego występowania sankcji administracyjnej (cofnięcie uprawnień) oraz orzeczenia środka karnego (zakazu wykonywania zawodu diagnosty), - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, art. 141 § 4 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy wobec uznania, że zarzuty niezgodności przepisów prawa z konstytucją nie zostały należycie rozwinięte w związku z czym nie stanowią podstawy do podjęcia polemiki i ustosunkowania się do zarzutu wydania decyzji w sposób sprzeczny z normami Konstytucji. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Istotne natomiast jest skazanie prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w T. z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt VIII K 321/09 za występek z art. 179 kk w zw. z art. 271 § 1 kk, za który to czyn oprócz kary pozbawienia wolności orzeczono, na mocy art. 41 kk środek karny w postaci zakazu wykonywania zawodu diagnosty samochodowego na okres 2 lat przy jednoczesnym cofnięciu mu uprawnień diagnosty w postępowaniu administracyjnym. U podstaw obu postępowań leżał jednak ten sam czyn – badanie diagnostyczne przeprowadzone przez skarżącego w dnia 22 sierpnia 2007 r. i wydanie zaświadczenia o jego przeprowadzeniu. Wywody skargi kasacyjnej, z przywołaniem licznych wyroków Trybunału Konstytucyjnego, w istocie sprowadzają się do zarzutu, że skutek decyzji administracyjnej o cofnięciu Z. Ł. uprawnień diagnosty jest równoważny orzeczeniu przez sąd powszechny zakazu wykonywania zawodu, zgodnie z art. 41 kk i narusza konstytucyjny zakaz podwójnego karania tej samej osoby za ten sam czyn. Organ nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. V. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. sąd ten rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia oznacza mylne zrozumienie przepisu. Z kolei niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd w subsumcji, czyli błędne przyjęcie, że stan faktyczny ustalony w sprawie odpowiada stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym, podziela przy tym wyrażany już w orzecznictwie pogląd, że uzasadnienie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię wymaga wywodu prawnego na temat naruszonego przepisu ze wskazaniem dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna i jak prawidłowo przepis ten przepis rozumieć. Jedną z podstawowych zasad działania administracji publicznej jest sformułowana w art. 2 Konstytucji RP oraz w art. 6 Kpa zasada praworządności. Zobowiązuje ona organy administracji do działania na podstawie i w granicach prawa, co oznacza nie tylko obowiązek powołania się na właściwe przepisy obowiązującego prawa, ale także prawidłowe ustalenie ich znaczenia. Wbrew twierdzeniom kasatora w rozpoznawanej sprawie zasada ta nie została złamana. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 84 ust. 3 u.p.r.d. – przez błędną jego wykładnię naruszającą konstytucyjny zakaz podwójnego karania za ten sam czyn nie znajduje uzasadnienia. Zgodnie z powyższym przepisem starosta cofa diagnoście uprawnienie do wykonywania badań technicznych, jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli /.../ stwierdzono: 1) przeprowadzenie przez diagnostę badania technicznego niezgodnie z określonym zakresem i sposobem wykonania; 2) wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, z brzmienia przytoczonego przepisu Sąd I instancji wywiódł, że organ jest zobowiązany do cofnięcia diagnoście uprawnień do wykonywania badań technicznych w przypadku wystąpienia nawet jednej z dwu przesłanek, określonych w tym przepisie a sposób ujawnienia naruszeń w wykonywaniu badań technicznych pojazdów nie ma podstawowego znaczenia dla zastosowania przewidzianej w nim sankcji. W przedmiotowej sprawie wystąpiły obie przesłanki, co zostało wyraźnie wykazane przez organy administracji i uznane za prawidłowe przez Sąd I instancji. Skarga kasacyjna nie wskazuje jednoznacznie, w czym przejawiał się błędna interpretacja przepisu dokonana przez Sąd a wcześniej organy administracji ani też jak inaczej należy go rozumieć. Nie stanowi uzasadnienia błędnej wykładni danego przepisu zarzut jego niekonstytucyjność. Tym samym, zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego Sądowi I instancji nie można skutecznie zarzucić, że dokonana przez niego wykładnia art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.r.d. jest błędna skoro jest zgodna z literalnym brzemieniem przepisu. To zaś nie budzi wątpliwości. Sformułowanie, że uprawniony organ "cofa" diagnoście uprawnienie do wykonywania badań technicznych w razie stwierdzenia okoliczności określonych w pkt 1 i 2 przepisu – jest oczywiste i jednoznaczne, że żadne inne okoliczności nie mogą być brane pod uwagę. W razie ustalenia natomiast, że okoliczności te zaistniały, organ nie ma swobody w podjęciu decyzji, lecz jest zobligowany do cofnięcia uprawnień. Interpretacja art. 84 ust. 3 u.p.r.d. była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów NSA z dnia 12 marca 2012 r., sygn. akt II GPS 2/11. Zgodnie z treścią tej uchwały sposób ujawnienia dopuszczenia się przez diagnostę naruszenia określonego w art. 84 ust. 3 pkt 2 u.p.r.d. nie ma znaczenia dla oceny możliwości zastosowania sankcji przewidzianej w tym przepisie. W konsekwencji powyższego zarzut błędnej wykładni powyższego przepisu nie może być uznany za skuteczny. Wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługuje na uwzględnienie także przy założeniu, że zarzucając błędną wykładnię art. 84 ust. 3 u.p.r.d. poprzez jego niekonstytucyjność – w istocie autor skargi kasacyjnej zmierzał do podważenia prawidłowości jego zastosowania, a jak już wskazano niewłaściwe zastosowanie przepisu to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Sytuacja tak w przedmiotowej sprawie nie zaistniała, gdyż stan faktyczny nie był kwestionowany. Zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a ograniczono do niedostatecznego odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do niekonstytucyjności przepisu Sąd uznał za chybiony. Należy podkreślić, że Sąd I instancji na stronie 11 uzasadnienia wykazał, dlaczego odstąpił od wystąpienia w przedmiotowej sprawie z zapytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego a brzmienie przepisu nie budzi wątpliwości. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 12 marca 2012 r. sygn. akt II GPS 2/11 wyraził również pogląd, iż "Nie może budzić wątpliwości, że celem tego przepisu jest odsunięcie od czynności diagnostycznych nierzetelnych diagnostów." Dalej NSA stwierdził, iż zakładając racjonalność ustawodawcy brak jest argumentów dla wykazania, że tylko w sytuacji, gdy postępowanie w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnoście z powodów określonych w art. 84 ust. 3 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym zostało wszczęte w "wyniku przeprowadzonej kontroli" wobec diagnosty można zastosować sankcje administracyjnoprawne i karnoprawne. Natomiast nieujawnienie fałszu intelektualnego "w wyniku kontroli" znosi sankcję administracyjną. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu i Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sędzia del. Sędzia NSA Sędzia NSA Małgorzata Jużków Hanna Kamieńska Czesława Socha