VII SA/Wa 1259/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2010 r. sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. w P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie udzielenia wyjaśnień co do treści decyzji skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] znak : [...] na podstawie art. 138 § 2, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - zwanej dalej k.p.a, art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po ponownym rozpatrzeniu odwołania I. Spółki z o.o. od decyzji Starosty P. z [...] Nr [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na rozbudowę zakładu produkcyjno-logistyczno-magazynowego, wraz z zapleczem socjalno-biurowym o nowe powierzchnie magazynowo-biurowo-logistyczne zlokalizowanego w Z., ul.[...], działka nr [...],[...] i [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Pismem z dnia 7 stycznia 2010 r. I. Sp. z o.o. wniosła o wyjaśnienie treści decyzji z dnia [...] w części dotyczącej trzech fragmentów uzasadnienia. W szczególności wniosła o wyjaśnienie, czy zapis na str. 5 decyzji w brzmieniu: "z akt sprawy wynika, że przedłożono do zatwierdzenia plan zagospodarowania terenu, który przewiduje poza stałym, istniejącym wjazdem od strony ul. [...], nowy wjazd od ulicy [...]. Takie naruszenie wymaga dalszego postępowania naprawczego, które z uwagi na podnoszone przez odwołującego zarzuty dotyczące nałożonego przez wojewodę terminu ich usunięcia może być przeprowadzone przez organ pierwszej instancji" oznacza, że organ II instancji kwestionuje możliwość zapewnienia dla tego zamierzenia dojazdu dla tego zakładu od strony L., zgodnie z decyzją Wójta Gminy S. nr [...] z dnia [...]. Ponadto, czy zapis na stronie 4 decyzji w brzmieniu: "strony dołączyły, do akt kopię badań gleby na nieruchomościach przy ul. [...] i [...], w Z., które nie wskazują na ponadnormowe zanieczyszczenie gleby metalami ciężkimi, natomiast wskazują na występowanie w glebie wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych. Wyniki tych badań nie mogą jednak jednoznacznie wskazywać na źródła zanieczyszczenia. Sprawy te również powinny być ostatecznie rozstrzygnięte w dalszym postępowaniu wyjaśniającym przed organem pierwszej instancji...", oznacza, że przedmiotem badania, w postępowaniu zmierzającym do udzielenia pozwolenia na rozbudowę zakładu mają być również objęte "węglowodory aromatyczne" występujące na działkach przy ul. [...] i [...] w Z., a jeśli tak, to na jakiej podstawie i w oparciu o który przepis prawa skoro istnieje norma wynikająca z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Spółka zwróciła się także z zapytaniem na jakiej podstawie zakładany jest związek przyczynowy pomiędzy zakładem a zanieczyszczeniami. Ostatnia wątpliwość dotyczyła zapisu na stronie 3 decyzji w brzmieniu: "Przeprowadzona analiza akt, w tym pisma Wójta Gminy S. z [...] (skierowanego do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w P.) w sprawie zgłoszonych przez radnych gminy podmiotów generujących uciążliwość dla otoczenia wskazuje, iż z tytułu zakładanej funkcji przestrzennej obszaru objętego planem miejscowym można spodziewać się oddziaływania dla obszaru specjalnego Natura 2000 "Rezerwat G., i funkcje te mogą wpływać na chronione obszary oznacza, iż kwestionuje się w sposób władczy zapis decyzji Wójta Gminy S. nr [...] z dnia [...] umarzający postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego zamierzenia i w jakim trybie pozbawia się tę decyzję mocy wiążącej. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] znak : [...] na podstawie art. 113 § 1, art. 123 kpa., na żądanie inwestora wyjaśnił nasuwające się wątpliwości w decyzji z dnia [...]. W szczególności organ wskazał, iż wyrażenie na stronie 5, 3 wiersz od góry "z akt sprawy wynika (...)", powinno być rozumiane, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji sprawy obsługi komunikacyjnej powinny być doprowadzone do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Z. na obszarze pomiędzy ulicami L., Z., S. i O. zatw. Uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. [...] nr 122, poz. 1982), ponieważ decyzją z [...] sygn. [...] Wójt Gminy S. orzekł o wygaśnięciu decyzji o warunkach zabudowy z [...] sygn.[...]. Odnosząc się do kolejnej wątpliwości organ wyjaśnił, że wyrażenie na stronie 4 wiersz 15 od góry "strony dołączyły (...)"powinno być rozumiane jako obowiązek organu pierwszej instancji do wyjaśnienia czy przedkładane przez strony postępowania wyniki badań gleby mają wpływ na wydawane (na podstawie przepisów Prawa budowlanego) rozstrzygnięcie w sprawie w związku z tym, że organ administracji publicznej zobowiązany jest rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W kwestii ostatniej z wątpliwości inwestora organ wskazał, że wyrażenie na stronie 3, wiersz 20 od góry "przeprowadzona analiza akt (...)", powinno być rozumiane, iż w sprawie wystąpiła przesłanka do rozważenia, przed wydaniem decyzji przez organ wydający pozwolenie na budowę dla przedsięwzięcia innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną Natura 2000 lub nie wynika z jego ochrony, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Jeżeli organ ten uzna, iż przedmiotowe przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 to wówczas jest zobowiązany do wydania postanowienia, w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska dokumentów wymienionych w art. 96 ust. 3 pkt 1-5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska, oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Organ zaznaczył, że przychylił się do wniosku inwestora o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji, gdyż uwzględnił skomplikowany charakter sprawy, w tym zbieg przepisów ustawy Prawa budowlanego i ustawy środowiskowej oraz powstanie zmiennego stanu faktycznego, tj. orzeczenie o wygaśnięciu decyzji Wójta Gminy S. o warunkach zabudowy z dnia [...] nr [...]. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła I. Sp. z o.o. w P. podnosząc, iż wbrew normom zawartym w art. 113 § 2 kpa. organ ograniczył się wyłącznie do powtórzenia zapisów zawartych w decyzji i nie udzielił odpowiedzi na żadne pytania zawarte we wniosku. Ponadto, organ jako podstawę swego rozstrzygnięcia wskazał art. 133 § 1 kpa., podczas, gdy podstawą prawną do wydania takiego postanowienia może być wyłącznie art. 113 § 2 kpa. i z tego względu powinno ono zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] znak : [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego bądź prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, ani też nie może pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji. Zakres wyjaśnienia decyzji administracyjnej jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia. Organ nie ma prawa czynić wyjaśnień poza granicami tej decyzji, gdyż naruszałby w ten sposób tożsamość sprawy w sensie przedmiotowym i podmiotowym. Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie organ wojewódzki w sposób wyczerpujący i jednoznaczny wyjaśnił ewentualne wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia z dnia [...]. Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego błędnej podstawy prawnej organ wskazał, że choć organ jako podstawę podjętego postanowienia podał art. 113 § 1 kpa., zgodnie z którym organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony sprostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach, to jednak zarówno z sentencji jak i uzasadnienia oraz z dokumentacji zgromadzonej w sprawie bezsprzecznie wynika, ze przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w trybie art. 113 § 2 kpa. Tym samym powyższy błąd organu wojewódzkiego należy potraktować jako oczywistą omyłkę pisarską pozostającą bez wpływu na treść podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła I. Sp. z o.o. w P. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 113 § 2 kpa. poprzez nie wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji, a jedynie powtórzenie treści zapisów z decyzji oraz błędnie powołaną przez organ podstawę prawną tj. art. 133 § 1 kpa. zamiast art. 113 § 2 kpa., co powinno doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego wydanych postanowień. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie jak i postanowienie organu I instancji jest zgodne z prawem. Zaskarżonym postanowieniem organ utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...], którym na żądanie inwestora wyjaśniono wątpliwości co do treści decyzji z dnia [...]. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił wprawdzie art. 113 § 1 kpa. zgodnie z którym organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony sprostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach, jednak zarówno z sentencji postanowienia jak i jego uzasadnienia wynika, że organ rozpatrzył wniosek w trybie art. 113 § 2 kpa. tj. wyjaśnienia treści decyzji. Na podstawie tego przepisu organ jest uprawniony i obowiązany wyjaśnić, jak rozumiał własną decyzję. Przyjmuje się, że celem tej instytucji jest usunięcie niejasności decyzji, a w szczególności wyjaśnienie treści zawartego w niej rozstrzygnięcia. Wyznaczone przepisem art. 113 § 2 kpa. pole działania organu jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłoszonych wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań, wyjaśnień bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1543/08). Wyjaśnienie wątpliwości nie może zatem zmierzać do uzupełnienie aktu, dokonywać interpretacji, czy też zastosowania nowej ocenę stanu faktycznego bądź prawnego ani powodować merytorycznej zmiany rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie w postanowieniu organu I instancji szczegółowo, na wniosek skarżącej odniesiono się do każdej z trzech wątpliwości zgłoszonych we wniosku. Wyjaśniono, iż w postępowaniu przed organem pierwszej instancji sprawy obsługi komunikacyjnej powinny być doprowadzone do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Z. na obszarze pomiędzy ulicami L., Z., S. i O. zatw. Uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego nr 122, poz. 1982). Wskazano, iż wynika to z faktu, iż zmienił się stan faktyczny, gdyż decyzją z dnia [...] sygn. [...] Wójt Gminy S. orzekł o wygaśnięciu decyzji własnej o warunkach zabudowy z dnia [...] sygn. [...]. Wyjaśniono, iż wyniki dołączonych do akt badań gleby na nieruchomości przy ul. [...] i [...], w Z. nie mogą jednoznacznie wskazywać na źródła zanieczyszczenia dlatego obowiązkiem organu pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy jest wyjaśnienie, czy przedkładane przez strony postępowania wyniki badań gleby mają wpływ na wydawane na podstawie przepisów Prawa budowlanego rozstrzygnięcie. Ponadto organ wyjaśnił, iż przed wydaniem decyzji przez organ wydający pozwolenie na budowę dla przedsięwzięcia innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną Natura 2000 lub nie wynika z jego ochrony, organ powinien rozważyć czy z tytułu zakładanej funkcji przestrzennej obszaru objętego planem miejscowym można się spodziewać oddziaływania dla obszaru specjalnego natura 2000, "Rezerwatu G." i funkcje te mogą wpływać na te chronione obszary. Jeżeli organ uzna, iż przedmiotowe przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 to wówczas jest zobowiązany do wydania postanowienia, w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska dokumentów wymienionych w art. 96 ust. 3 pkt 1-5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska, oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Stwierdzić należy, iż dokonując powyższych wyjaśnień organ nie wykroczył poza granice określone w art. 113 § 2 k.p.a., nie dokonał bowiem ani zmiany decyzji źródłowej, ani jej uzupełnienia. Zaznaczyć bowiem należy, że wydając postanowienie w trybie art. 113 § 2 k.p.a organ administracji uprawniony jest jedynie do wyjaśnienia stronie zgłoszonych przez nią wątpliwości, co do treści wydanego aktu. Nie może natomiast aktu tego zmienić, uzupełnić, nie może również dokonać jego interpretacji, czy też zastosować nowej oceny stanu faktycznego czy prawnego. Wyjaśnienie wątpliwości nie może bowiem prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego bądź prawnego ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, ani też nie może pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji (Kodeksu postępowania administracyjnego; Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.). Organ administracji jest zatem uprawniony i zobowiązany do wyjaśnienia, jak rozumiał własną decyzję i to w zakresie, w jakim została ona wydana oraz bez zastosowania zasad wykładni prawa - gramatycznej, logicznej, czy celowościowej (vide m.in. wyroki NSA z 16 czerwca 1997 r. I SA/Ka 1612/96 i z dnia 24 czerwca 2008 r. II GSK 211/08 - Lex 493163, wyrok WSA w Warszawie z 19 lipca 2007 r. VI SA/Wa 456/07 - Lex 315159 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 marca 2009 r. II SA/Po 763/08). W świetle powyższego stwierdzić należy, że przepis art. 113 § 2 kpa nie może służyć kwestionowaniu prawidłowości decyzji będącej przedmiotem wyjaśnienia, a tym samym zastąpić braku zaskarżenia tej decyzji w drodze odwołania. Podnieść również trzeba, że zakres wyjaśnienia decyzji administracyjnej jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, a zatem organ nie ma prawa wykraczać poza ich granice, gdyż naruszyłby tożsamość sprawy. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego błędnej podstawy prawnej wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia wskazać należy, iż bezsprzecznym jest, że rozstrzygnięcie organu I instancji zapadło w trybie art. 113 § 1 kpa. Jednak jak słusznie podniósł organ odwoławczy zarówno z sentencji jak i z uzasadnienia oraz z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w trybie art. 113 § 2 kpa. Tym samym pozostaje ono bez wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zasadne ustalenia organów powodują zatem, że rozpoznawana skarga nie podważyła ani legalności ani słuszności wydanych orzeczeń. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione we wniesionej skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.)