I OSK 1053/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 30 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 73/10 w sprawie ze skargi A. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (zwany dalej WSA) wyrokiem z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 73/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie (zwane dalej SKO) z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, skargę oddalił. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: Prezydent Miasta Szczecin, jako wierzyciel i organ egzekucyjny, po uprzednim doręczeniu A. Z. w dniu [...] października 2005 r. upomnienia nr [...] z dnia [...] października 2005 r. wystawił na zobowiązaną tytuł wykonawczy z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] dotyczący należności w łącznej kwocie [...] zł z tytułu opłat dodatkowych za nieopłacony postój samochodu marki [...] nr rej. [...] w Strefie Płatnego Parkowania (SPP) w okresie od [...] stycznia 2004 r. do [...] stycznia 2005 r. wraz z kosztem upomnienia w kwocie 8 zł. Jako podstawę wskazał ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz. U. z 2000 r., nr 14, poz. 60, ze zm./ oraz uchwałę Rady Miasta Szczecina nr XIII/269/03 z dnia 1 grudnia 2003 r. oraz nr XXIX/576/04 z dnia 22 listopada 2004 r. A. Z. wniosła zarzuty dotyczące nieistnienia obowiązku i błędu co do osoby zobowiązanego. Prezydent Miasta Szczecin postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009r. na podstawie art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wniesione zarzuty uznał za nieuzasadnione. Organ wskazał na tok postępowania, fakt obecności pojazdu nr rej. [...] w SPP i obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej, który powstaje z mocy prawa. Nadto naprowadził, że obowiązek wykazania, który ze współwłaścicieli w danym momencie użytkował przedmiotowy pojazd, spoczywa na wierzycielu. Potwierdza to orzecznictwo NSA /sygn. I OSK 209/07 oraz I OSK 1513/08/. W zażaleniu na to postanowienie A. Z. sformułowała zarzuty naruszenia szczegółowo wymienionych przepisów postępowania oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, z wstrzymaniem egzekucji. SKO postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie i powołując przepisy prawa materialnego, a to ustawy o drogach publicznych oraz uchwały Rady Miasta Szczecin wywiodło, że obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej istnieje i obciąża właściciela, a w przypadku współwłasności - dowolnego współwłaściciela pojazdu. W skardze A. Z. powtórzyła zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7, art. 6, art. 70 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalając skargę stwierdził, że zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 14, poz. 60 ze zm., zwanej dalej u.d.p.), korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Opłatę tę pobiera się za parkowanie pojazdów w strefie płatnego parkowania ustalonej przez radę gminy, która określa także stawkę i sposób pobierania opłaty (art. 13b ust. 2 i 3 u.d.p.). Za nieuiszczenie opłaty pobiera się opłatę dodatkową, której wysokość – ustalana przez radę gminy – nie może przekroczyć 50 zł (art. 13f ust. 1-3 u.d.p.). Zgodnie z § 11 ust. 1 uchwały Rady Miasta Szczecina nr XIII/269/03 z dnia 1 grudnia 2003 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych Miasta Szczecina oraz sposobu ich pobierania (Dz.Urz. Woj. Zach. Nr 113, poz. 1932 ze zm.), opłata dodatkowa za nieuiszczenie opłaty wynosi 20 zł (uiszczana w terminie 7 dni od nieopłaconego postoju) oraz 50 zł (po tym terminie). Opłaty te są ponoszone bez dodatkowego konkretyzowania, np. w postaci orzeczenia. Tytuł do wykonywania zadań zarządu strefą płatnego parkowania, w imieniu zarządcy (Prezydenta Miasta Szczecina) powierzono Zarządowi Dróg i Transportu Miejskiego, który był legitymowany do przekazania tych zadań Miejskiemu Zakładowi Obsługi Gospodarczej-Biuru Strefy Płatnego Parkowania (działającemu za pomocą pracowników-inspektorów), na podstawie odpowiednich uchwał Rady Miasta. Trafnie oceniły organy, że nie był zasadny zarzut wadliwego udokumentowania postoju. Za dostateczne uznać należy zawiadomienie o nieopłaconym postoju pozostawione na pojeździe. Prawidłowo także wskazano podmiot obciążony opłatą – właściciela pojazdu, za czym przemawiają reguły doświadczenia życiowego nakazujące uznać go za używającego pojazdu. Status współwłaściciela nie ma wpływu na zmianę sytuacji prawnej skarżącej. Ponadto, organ dopełnił wszelkich możliwych czynności w celu ustalenia podmiotu parkującego pojazdem poprzez wezwanie do wskazania osoby korzystającej z parkingu w spornym okresie. W skardze kasacyjnej A. Z., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła powyższy wyrok w całości, formułując zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci: art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i akceptację postępowania prowadzonego przez organy, w sposób niebudzący zaufania do organu, a także poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i braku wnikliwości przy wyjaśnianiu sprawy przez organ II instancji, oraz naruszenie przepisów postępowania, w postaci: 1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), poprzez niedokładne zbadanie sprawy i niewyjaśnienie wszelkich zarzutów skargi oraz brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skarżącego; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organy I i II instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 15 w zw. z art. 138 § 2 i art. 77 § 1 k.p.a. 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w następstwie nieuwzględnienia całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, którego uwzględnienie pozwoliłoby sądowi na stwierdzenie, że organy naruszyły prawo materialne; 4) art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niezbadanie w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały organu II instancji oraz pominięcie zgłoszonych przez skarżącego zarzutów w toku postępowania przed WSA. Na tej podstawie sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania przy zasądzeniu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Alternatywnie sformułowano też wniosek – o ile nie zachodzi naruszenie przepisów postępowania – o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że WSA nie mógł przyjąć ustalenia, że odpowiedzialność z tytułu opłaty może obciążyć osobę już z tego tylko względu, że jest współwłaścicielem pojazdu, nawet wówczas, gdy faktycznie nie zaparkowała pojazdu w strefie płatnego parkowania. Osobą parkującą mógł być drugi współwłaściciel pojazdu, jej syn – K. P. Skarżąca oświadczyła przed organem, że nie używała pojazdu w spornym okresie. Organ nie odniósł się w żaden sposób do jej oświadczenia. Trafny był zatem zarzut błędu co do osoby zobowiązanej. Ponadto, inspektorzy zarządzający strefą nie są funkcjonariuszami publicznymi (jak np. funkcjonariusze Policji lub strażnicy miejscy) i nie mają uprawień do urzędowego dokumentowania faktu postoju. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej; z urzędu uwzględnia tylko nieważność postępowania. Ponieważ w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną. Skarga kasacyjna, zgodnie z jej brzmieniem, oparta została na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych przepisem art. 174 p.p.s.a., przy czym w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego powołano art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Stwierdzić jednak należy, że wymienione przepisy charakteru takiego nie mają /są to przepisy procesowe/ co oznacza, że skarga kasacyjna formułuje wyłącznie zarzut naruszenia przepisów postępowania, w ramach którego wskazano na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 15 w zw. z art. 138 § 2 i art. 77 § 1 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 141 § 4 p.p.s.a., a także naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. Przy tej uwadze natury ogólnej wypada przypomnieć, że materialnoprawną podstawą zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego stanowi przepis art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., zwanej dalej u.p.e.a.). Kwestionowanie więc wyroku oddalającego skargę na ostateczne postanowienie SKO wydane w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym wymagało w pierwszej kolejności wskazania w ramach podstaw kasacyjnych unormowania zawartego w podstawowej dla rozpoznawanej sprawy regulacji, jaką stanowi u.p.e.a. Tymczasem katalog podstaw kasacyjnych nie odwołuje się w żadnym z punktów do u.p.e.a. Oznacza to, że nie może zostać uwzględniony sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż przepisów tych nie powiązano w żaden sposób z unormowaniami zawartymi w u.p.e.a. Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. Wobec tego dla oceny naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego niezbędnym było przede wszystkim wykazanie, że zakres normowania art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie został objęty szczególnymi unormowaniami u.p.e.a. a następnie, że przepisy te nadają się do zastosowania w postępowaniu egzekucyjnym, a więc są zdatne do "odpowiedniego" zastosowania w procesie egzekucyjnym, tzn., że nie wyklucza ich natura stosunku egzekucyjnego w administracji. Nadto koniecznym było wykazanie, że zostały one naruszone wraz ze wskazaniem sposobu tego naruszenia i jego wpływu na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie zawiera w tym względzie żadnego wywodu co ma ten skutek, że zarzut naruszenia wymienionych przepisów postępowania jest nieusprawiedliwiony. Również zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z regulacjami odwołującymi się do dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 i art. 138 § 2 k.p.a.) nie może być uwzględniony. Zaskarżone skargą postanowienie zostało wydane przez SKO działające jako organ drugiej instancji, zaś konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., zamiast art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., jak to ma w rozpoznawanej sprawie, wymagałaby wykazania okoliczności wymienionych w przepisie normującym takie właśnie rozstrzygnięcie kasatoryjne, tzn. wykazania, że w postępowaniu toczącym się przed Prezydentem nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego w zakresie wystarczającym do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, skarga kasacyjna winna wykazać, w jakim zakresie postępowanie pierwszoinstancyjne przeprowadzono wadliwie a także, że dla rozpoznania wniesionego środka zaskarżenia niezbędnym było uzupełnienie postępowania wyjaśniającego i to co najmniej w znacznej części. Skarga kasacyjna nie wykazuje, aby do takich naruszeń doszło co prowadzi do wniosku, że i ten zarzut jest chybiony. Podobnie, nie może być uwzględniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a Przepis ten reguluje składniki uzasadnienia wyroku i mógłby zostać naruszony tylko wówczas, gdyby wskazano składnik uzasadnienia, jakiego w zaskarżonym wyroku brakuje lub jaki został przez WSA zamieszczony wbrew wymogom art. 141 § 1 p.p.s.a. Nie jest wystarczające w tym względzie twierdzenie, że "niedokładnie zbadano sprawę i nie wyjaśniono wszystkich zarzutów skarżącego" tym bardziej, że argumentacja skargi kasacyjnej – jak to już podkreślono – nie nawiązuje do oceny prawnej WSA w zakresie prawidłowości zastosowania regulacji u.p.e.a. Na wynik sprawy nie może mieć wpływu również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., który uprawnia WSA do wykroczenia poza granice zarzutów i wniosków zawartych w skardze oraz poza powołaną przez skarżącego podstawę prawną. W skardze kasacyjnej naruszenie tego przepisu upatruje się "poprzez niezbadanie w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały organu II instancji oraz pominięcie zgłoszonych przez skarżącego zarzutów w toku postępowania przed WSA". W uzasadnieniu natomiast w żaden sposób nie wykazano, o jaką uchwałę chodzi i w jakim kierunku powinny zmierzać prowadzone przez WSA poszukiwania naruszeń prawa, których nie dopatrzył się skarżący formułując skargę. Zarzut naruszenia jedynie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie może odnieść oczekiwanego rezultatu, bez powiązania z konkretnym przepisem prawa materialnego. W petitum skargi kasacyjnej względnie w uzasadnieniu wymaga się zatem wskazania przepisu prawa materialnego, który zdaniem skarżącego kasacyjnie został przez WSA naruszony. Tymczasem w sprawie przepisu takiego nie podano, co zarzut naruszenia wymienionego artykułu czyni nieusprawiedliwionym. Reasumując stwierdzić należy, że przy takim sformułowaniu podstaw kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł dokonać kontroli, czy organy prawidłowo skierowały czynności poboru należności, wystawiając tytuł egzekucyjny na skarżącą i czy – jak wskazano w argumentacji skargi kasacyjnej – nie powinny adresatem tych czynności uczynić innej osoby. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.