II SA/Ke 445/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 września 2010r. sprawy ze skargi P. H. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 maja 2010r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w na podstawie art.138 §1 pkt.3 w zw. z art. 144 p.a. w związku z wniesieniem przez P. H. zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta z dnia [...] znak: [...] nakazujące A. i M. R. wstrzymać użytkowanie części budynku położonego w przy ul. G. w obejmującej dwa pomieszczenia od strony zachodniej użytkowane jako warsztat mechaniczny naprawy samochodów i nakładające na A. i M. R. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 maja 2010r. dokumentów, określonych w art. 71 ust. 2 Prawa Budowlanego tj. opisu i rysunku określającego usytuowanie budynku, zwięzłego opisu technicznego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu, ekspertyzy technicznej oraz pozwolenia, uzgodnienia lub opinii wymaganych odrębnymi przepisami – umorzył postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu organ wskazał, że wyżej opisane postanowienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta wydał w oparciu o art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej jako ustawa oraz art. 123 p.a. Norma zawarta w art. 71a ust. 1 ustawy oraz dyspozycja art. 28 p.a. pozwalają na przyjęcie, że stroną w postępowaniu o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia jest właściciel lub zarządca budynku oraz właściciele terenów sąsiednich w zależności od oddziaływania obiektu, zgodnie z treścią art. 5 oraz art. 61 ustawy. Wnoszący zażalenie na postanowienie P.H. będąc najemcą budynku, co do którego toczy się postępowanie w trybie art. 71 ust. 1a ustawy nie jest więc stroną tego postępowania. Organ uznał, że w sprawie należy kierować się art. 127 p.a. stanowiącym, że możliwość złożenia odwołania od decyzji służy wyłącznie stronie w postępowaniu (art. 127 p.a.), albowiem w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń, do zażaleń mają odpowiednio zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Z faktu, że P.H. nie jest stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 71a ust. 1 ustawy wynika więc, że nie może on skutecznie złożyć zażalenia na wydane w toku tego postępowania postanowienie. Powyższe zaś ustalenie uprawnia organ do umorzenia postępowania, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 p.a. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w wniósł P.H. domagając się jego uchylenia. Skarżący zarzucił rozstrzygnięciu błędne przyjęcie, iż P. H. jako najemca obiektu, którego dotyczy zaskarżone zażaleniem postanowienie PINB dla Miasta z dnia 24.03.2010r. znak: PINB.SO-7141-1-13/10 nie posiada legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony, w rozumieniu art. 28 p.a. Skarżący przytoczył stanowisko doktryny, zgodnie z którym adresatem rozstrzygnięcia jest właściciel obiektu, wszyscy współwłaściciele oraz trwały zarządca obiektu, jak również stronami postępowania mogą być inne podmioty, które mają interes prawny w postępowaniu np. najemca ("Prawo budowlane z umowami w działalności inwestycyjnej. Komentarz. Wiśniewski Adam, Łaczmańska Monika, Godlewski Rafał, Kisilowska Helena, Nosek Wojciech, Sypniewski Dominik, Woźniak Agnieszka, Woźniak Cezary, Warszawa 2008, Wydawnictwo Prawnicze Lewis Nexis (wydanie I) s. 448). Zdaniem autora skargi organ przyjmując, że postępowanie zażaleniowe stało się bezzasadne dopuścił się obrazy art. 138 § 1 pkt 3 p.a. Postępowanie bowiem powinno prowadzić do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w kwestii złożonego przez skarżącego zażalenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej jako p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji (postanowienia) ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Wniesioną w niniejszej sprawie skargę należało uznać za zasadną, ponieważ zaskarżone postanowienie ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w jest niezgodne z prawem, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wiąże w sprawie sąd, który wydał wyrok oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przyszłe postępowanie administracyjne nie może zatem skutkować formułowaniem ocen sprzecznych z wykładnią prawa przedstawioną w uzasadnieniu wyroku. Działania organów administracji były konsekwencją wyroku WSA w z dnia 25 listopada 2008r. sygn. II SA/Ke 524/08, w którym Sąd nakazał przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego pod kątem ustalenia, czy w rozpoznawanej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Jak wynika z materiału dowodowego skarżący K.P. w skardze na decyzję ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w z dnia 7.sierpnia 2008r. podniósł zarzut dotyczący wykonania obiektu budowlanego niezgodnie z pozwoleniem budowlanym i zatwierdzonym projektem, z uwagi na wybudowanie budynku o większych niż projektowane rozmiarach (wymiary 9,90 x 22,50m zamiast 9,38 x 20,78m), bR. pasa zieleni o szerokości 4m w celu stworzenia strefy ochronnej od pomieszczeń warsztatu do majsterkowania oraz niezachowania odległości od granicy do miejsc postojowych. W odpowiedzi na zarzuty skarżącego Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, że nie mają one znaczenia w sprawie, albowiem nie dotyczą decyzji i postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, lecz dotyczą etapu budowy. Kontrolowana przez Sąd decyzja była wydana na podstawie przepisów zamieszczonych w rozdziale 6 prawa budowlanego dotyczących utrzymania obiektów budowlanych, a nie ich budowy. Wybudowanie obiektu z ewentualnymi istotnymi odstępstwami od pozwolenia jest więc inną kwestią, niezależną od zmiany sposobu użytkowania obiektu, a likwidacji takiego stanu rzeczy służy odrębne postępowanie. Biorąc pod uwagę art. 153 p.p.s.a. w kontekście wyroku WSA w z dnia 25.11.2008r., którym co należy podkreślić były związane zarówno organy administracji jak i Sąd rozpoznający niniejszą skargę, organy nadzoru budowlanego prawidłowo zajęły się wyjaśnieniem, czy w rozpoznawanej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W rezultacie dokonanych ustaleń organy uznały, że po dniu 1.09.2005r. tj. od daty kiedy zaczął funkcjonować warsztat naprawy samochodów (okoliczność nie kwestionowana) doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu w stosunku do określonego w decyzji Architekta Miejskiego w z dnia 21.07.1987r. znak: UAN-I-8381/1/348/87, II/17/87– pozwolenia na budowę budynku warsztatowo – składowego. Projekt budynku przewidywał bowiem jedynie warsztat podręczny do majsterkowania, wiatę i garaż z kanałem. Aktualnie te pomieszczenia są wynajmowane, a najemca P. H. prowadzi w nich działalność usługową – warsztat samochodowy, w którym zatrudnia dwóch pracowników. Powyższe ustalenia uprawniały organ do przyjęcia, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. – Prawo budowlane, za którą rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, poprzez zmianę warunków pracy. Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, że określony w pozwoleniu na budowę z dnia 21.07.1987r. budynek warsztatowo-składowy był przeznaczony dla potrzeb podręcznego warsztatu do majsterkowania, a nie do prowadzenia profesjonalnego zakładu usługowego. Wracając do oceny legalności zaskarżonego postanowienia wskazać należy, iż zostało ono wydane bez podstawy prawnej. Zgodnie z dyspozycją art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994r., w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Stosownie do ust. 2 cyt. przepisu po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i – w przypadku stwierdzenia jego wykonania – w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Z przedstawionej regulacji wynika bezspornie, że ustawodawca nie przewidział możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego w trybie powołanego art. 71a ust. 1 pkt 2. Takiego uprawnienia nie można również wyprowadzić z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynika z art. 123 p.a. w toku postępowania organ administracji wydaje postanowienia (ust. 1), postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W odniesieniu do postanowień obowiązuje więc zasada, że prawo zażalenia przysługuje tylko wówczas, gdy tak stanowią przepisy. Jak już podniesiono w przypadku zastosowania przez organy administracji trybu, o którym mowa w art. 71a ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane brak jest stosownej regulacji pozwalającej na zaskarżenie tego typu postanowienia. Wskazać trzeba, że możliwość wniesienia zażalenia przysługuje na postanowienie w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej (art. 71a ust. 2 zd. drugie). Przenosząc powyższe rozważania na grunt konkretnej sprawy uznać należy, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w rozpoznając zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta z dnia [...] działał bez podstawy prawnej. Fakt, że PINB pouczył wadliwie w treści zaskarżonego postanowienia o prawie do wniesienia zażalenia, nie oznacza, że stronom takie uprawnienie przysługuje w sytuacji, kiedy przepisy prawa materialnego i procesowego takiego uprawnienia nie dają. W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że wydanie decyzji (postanowienia) bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracji zewnętrznej. Postanowienie WINB z dnia [...] znak: [...] którego zakres wykracza poza granice wskazane w art. 71a ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane stanowi wydanie zaskarżonego postanowienia bez podstawy prawnej i w związku z tym dotknięte jest wadą nieważności przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W tym kontekście odnoszenie się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 3 przy ustalaniu legitymacji skarżącego do udziału w sprawie w charakterze strony uznać należy za bezprzedmiotowe. Z podniesionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Stosownie do art. 152 określono, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.