I OSK 162/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. k. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2010r. sygn. akt I SA/Wa 496/10 w sprawie ze skargi [...] Sp. k. w P. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 496/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. [...] Sp. k. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2009 r. odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie potwierdzenia przejścia z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, z dniem 1 stycznia 1999 r., części nieruchomości położonej w P., oznaczonej geodezyjnie obręb P., arkusz mapy [...], projektowana działka nr [...] o powierzchni [...] ha. Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. odmówił potwierdzenia nabycia przez Miasto P. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w P., oznaczonej geodezyjnie obręb P., arkusz mapy [...], działka nr [...], o powierzchni [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej nr KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P., jako własność M. Ł. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] września 2007 r. uchylił decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Złożona zaś skarga na decyzję z dnia [...] września 2007 r. została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 25 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1770/07. W związku z tym spółka [...] Sp. z o.o. [...] Sp. k. z siedzibą w P., wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2009 r., wystąpiła do Wojewody Wielkopolskiego o zawieszenie, w trybie art. 97 §1 pkt 4 kpa, przedmiotowego postępowania wskazując, że zagadnieniem wstępnym jest sprawa tocząca się przed Trybunałem Konstytucyjnym pod sygn. akt K 20/09 z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich w przedmiocie zgodności z Konstytucją przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w zakresie w jakim znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie. Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. Wojewoda Wielkopolski odmówił zawieszenia postępowania podnosząc, że toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie dotyczy kwestii, które pozostają poza zainteresowaniem przedmiotowego postępowania. Rozpoznając zażalenie spółki [...] Sp. z o.o. [...] Sp. k. z siedzibą w P. na powołane postanowienie z dnia [...] października 2009 r. Minister Infrastruktury stwierdził, że z wykazu spraw rozpatrywanych przez Trybunał Konstytucyjny (stan na 15 grudnia 2009 r.), umieszczonego na stronie internetowej Trybunału Konstytucyjnego wynika, iż powołana we wniosku o zawieszenie postępowania sprawa o sygn. akt K 20/09 dotyczy zbadania zgodności art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w zakresie w jakim zezwala na wygaśnięcie roszczenia o odszkodowanie przed wydaniem decyzji potwierdzającej nabycie prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, z art. 2 i art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 Konstytucji RP. Natomiast postępowanie prowadzone przez organ wojewódzki dotyczy nabycia nieruchomości w trybie art. 73 ust. 1 powołanej ustawy. Postępowanie odszkodowawcze z art. 73 ust. 4 jest więc odrębnym postępowaniem wobec postępowania prowadzonego na podstawie art. 73 ust. 1 powołanej ustawy o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości, nie należącym do organu wojewódzkiego. Sprawa tocząca się przed Trybunałem Konstytucyjnym nie stanowi zatem zagadnienia wstępnego uzasadniającego konieczność zawieszenia postępowania toczącego się w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. Oddalając skargę [...] Sp. z o.o. [...] Sp. k. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że prowadzone z wniosku M. Ł. postępowanie administracyjne dotyczy nabycia nieruchomości w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Natomiast tocząca się przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawa o sygn. akt K 20/09 dotyczy zbadania zgodności art. 73 ust. 4 powołanej ustawy, w zakresie w jakim zezwala na wygaśnięcie roszczenia o odszkodowanie przed wydaniem decyzji potwierdzającej nabycie prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, z art. 2 i art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Oczywiste zatem jest, że zawisła przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawa o sygn. akt K 20/09 dotyczy kwestii, które nie mają bezpośredniego związku ze sprawą toczącą się w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Postępowanie o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i postępowanie prowadzone w przedmiocie odszkodowania w trybie art. 73 ust. 4 tej ustawy, są to dwa odrębne od siebie postępowania administracyjne, które prowadzą odrębne organy administracji publicznej - decyzję w trybie art. 73 ust. 1 w pierwszej instancji wydaje organ wojewódzki, o odszkodowaniu w trybie art. 73 ust. 4 w pierwszej instancji orzeka natomiast starosta. Słusznie więc organy orzekające w sprawie uznały, że tocząca się przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawa o sygn. akt K 20/09 nie stanowi zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w art. 97 §1 pkt 4 kpa i nie może stanowić podstawy do zawieszenia toczącego się postępowania w przedmiocie potwierdzenia przejścia z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. opisanej wyżej nieruchomości. Jak bowiem wskazano, nie ma bezpośredniego związku między niniejszą sprawą, a rozstrzygnięciem Trybunału Konstytucyjnego. Ponadto, wraz z rozwojem informatyki strony internetowe stały się powszechnie stosowanym nośnikiem informacji. Publikowane na stronie internetowej Trybunału Konstytucyjnego różnego rodzaju informacje, w tym m.in. wykaz oraz treść wydawanych przez Trybunał orzeczeń, czy też wykaz rozpatrywanych przez Trybunał spraw, są powszechnie dostępne i nie można zgodzić się z zarzutami skarżącej, iż informacje zawarte na stronie internetowej Trybunału nie są wiarygodne. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.) udostępnianie informacji publicznych następuje m.in. w drodze ogłaszania informacji publicznych w Biuletynie Informacji Publicznej, który utworzony został w celu powszechnego udostępniania informacji publicznej, w postaci ujednoliconego systemu stron w sieci teleinformatycznej. BIP jest podstawowym źródłem zapoznania się z informacją publiczną i udostępnienie informacji publicznej w BIP wyłącza obowiązek ponownego jej udostępniania na wniosek zainteresowanego, czy w innych przewidzianych w ustawie formach. Strony internetowe, w tym strona Trybunału Konstytucyjnego, stanowią jedno z podstawowych źródeł zapoznania się z informacją publiczną. Udostępniane na stronach internetowych informacje funkcjonują w obiegu publicznym i w zasadzie każdy niemal w każdym czasie i miejscu ma możliwość zapoznania się z informacją umieszczoną na stronie internetowej. Bezpodstawne jest zatem twierdzenie skarżącej, że zapoznawanie się z zawartością strony internetowej ma charakter oględzin. W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 496/10 [...] Sp. z o.o. [...] Sp. k. zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest: - art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji i publicznej poprzez przyjęcie, że wykaz spraw jakie zawisły przed Trybunałem Konstytucyjnym jest informacją publiczną udostępnioną w sposób określony w tej ustawie, - art. 9 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że publikacja na stronie www.trybunal.gov.pl, nieobjętej wykazem ministra właściwego do spraw administracji jest publikacją informacji publicznej, - §3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (Dz.U. Nr 10, poz. 68) poprzez pominięcie, że dostęp do informacji publicznych zawartych w BIP powinien być umożliwiony główną BIP posiadającą URL - http://www.bip.qov.pl. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 10 kpa poprzez brak zawiadomienia strony, przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, - art. 81 kpa poprzez przyjęcie za udowodnioną okoliczność faktyczną, co do której strona nie miała możliwości wypowiedzenia się, - art. 75 kpa poprzez przyjęcie jako dowodu umieszczonego w internecie "wykazu spraw rozpatrywanych przez Trybunał Konstytucyjny", - art. 79 kpa poprzez niezawiadomienie strony o przeprowadzeniu oględzin, - art. 156 §1 pkt 4 kpa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy rozstrzygnięcie organu – jak stwierdzono w skardze kasacyjnej - nie zostało skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wykaz spraw jakie zawisły przed Trybunałem Konstytucyjnym umieszczony na stronie internetowej www.trybunal.gov.pl nie jest informacją publiczną, która mieściłaby się w katalogu informacji publicznych zawartym w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na stronie www.bip.gov.pl w wykazie podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej nie ma wymienionego Trybunału Konstytucyjnego jak również nie ma odnośnika umożliwiającego połączenie ze stroną Trybunału. Tym samym skarżący postępując zgodnie z regulacjami dotyczącymi udostępniania informacji publicznej nie mógł dotrzeć do wykazu spraw rozpatrywanych przez Trybunał Konstytucyjny. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ustanawia domniemania, iż informacje udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej są powszechnie znane jak również domniemania ich prawdziwości i zupełności. Aby mieć dostęp do informacji opublikowanych w internecie niezbędne jest dysponowanie odpowiednim urządzeniem oraz dostępem do sieci, co może stwarzać nierówność poszczególnych podmiotów bowiem nie jest tak, że każdy podmiot ma swobodny dostęp do internetu. Odstąpienie organu odwoławczego od obowiązku nakazanego w art. 10 kpa pozbawiło skarżącą spółkę możliwości zanegowania zebranych dowodów i uniemożliwiło podjęcie czynności procesowych zmierzających do ochrony jej interesów prawnych. Informacje zawarte na stronie internetowej nie mogą być uznane za dowód w sprawie, maja one niejednokrotnie charakter skrótowy i nie mogą być uznawane za w pełni wiarygodne i wyczerpujące źródło informacji. Źródłem informacji co do zakresu skargi konstytucyjnej w sprawie pod sygnaturą K 20/09 mógł być wyłącznie urzędowy odpis tej skargi lub stosowne zaświadczenie wydane przez Trybunał Konstytucyjny. Zapoznanie się przez organ administracji z treściami zawartymi na stronie internetowej ma charakter oględzin zwłaszcza gdy uzyskane w ten sposób informację przesądzają o rozstrzygnięciu sprawy. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa, co może być przedmiotem oględzin, nie ma więc w tym względzie żadnych ograniczeń. Można zatem przyjąć, że przedmiotem oględzin może być wszystko, co oddziałuje na zmysły ludzkie, łącznie z samym człowiekiem. Jakkolwiek można przyjąć, że co do zasady, wraz z rozwojem informatyki strony internetowe stały się powszechnie stosowanym nośnikiem informacji, to jednak nie jest tak, że każdy podmiot ma możliwość dostępu do nich. Skarżąca spółka nie jest właścicielem żadnego urządzenia umożliwiającego połączenie z internetem i zapoznawanie się z zamieszczonymi tam informacjami. Tym samym skarżąca znalazła się w gorszej sytuacji niż inne podmioty posiadające techniczne możliwości odczytywania informacji umieszczanych w internecie. Organ administracji winien umożliwić stronie zapoznanie się z treściami, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia poprzez umożliwienie udziału w dokonanych oględzinach. Skarżąca spółka została pozbawiona możliwości zanegowania ustaleń dokonanych w oparciu o dane znalezione w internecie, tym samym doszło do naruszenia art. 81 kpa, który pozwala uznać okoliczność faktyczną za udowodnioną jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Ponadto, zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury zostało skierowane do podmiotu, który nie jest stroną w sprawie, co winno skutkować stwierdzeniem jego nieważności. Zarząd Dróg Miejskich, któremu doręczono postanowienie z dnia [...] października 2009 r. oraz z [...] grudnia 2009 r. nie jest stroną niniejszego postępowania. Po stronie Zarządu Dróg Miejskich brak jest jakiegokolwiek interesu prawnego, który uzasadniałby udział w niniejszym postępowaniu. Jednostka ta nie nabędzie w wyniku niniejszego postępowania żadnego prawa ani też nie zostaną na nią nałożone żadne obowiązki. Zarząd Dróg Miejskich jest budżetową jednostką organizacyjną, która nie ma uprawnień do samodzielnego występowania w postępowaniach administracyjnych na prawach strony. Stroną postępowania jest wyłącznie organ reprezentujący jednostkę samorządową, na której rzecz ma nastąpić ewentualne nabycie nieruchomości, w okolicznościach niniejszej sprawy jest to Prezydent Miasta P. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej ppsa, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. W pierwszej kolejności należy wskazać na nie w pełni prawidłowe sformułowanie zarzutów kasacyjnych. Nie można bowiem przypisać sądowi administracyjnemu naruszenia art. 10, art. 75, art. 79, art. 81 i art. 156 §1 pkt 4 kpa, jako przepisów postępowania – jak czyni się to w skardze kasacyjnej - skoro postępowanie przed sądem administracyjnym uregulowane jest w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), natomiast przepisy kodeksu postępowania administracyjnego normują postępowanie przed organami administracji. Sąd administracyjny proceduje bowiem na podstawie przepisów zawartych w ppsa, kontrolując stosowanie przepisów kpa przez organy administracji. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie naruszył zatem wskazanych w tej skardze przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, skoro nie prowadził postępowania w trybie tych przepisów. Również zarzuty kasacyjne naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów normujących problematykę dostępu do informacji publicznej nie są zasadne, skoro przedmiotem rozstrzygnięcia tego Sądu była przede wszystkim ocena braku podstaw do zawieszenia z urzędu na podstawie art. 97 §1 pkt 4 kpa postępowania administracyjnego toczącego się na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Przepis art. 97 §1 pkt 4 kpa stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Złożenie przez Rzecznika Praw Obywatelskich wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności danego przepisu prawa nie wstrzymuje obowiązku stosowania tego przepisu do czasu wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego tego przepisu. Kwestionowany przez Rzecznika Praw Obywatelskich przepis we wniosku skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego nadal bowiem pozostaje elementem obowiązującego porządku prawnego, dlatego w rozpatrywanej sprawie – niezależnie od przyjętego uzasadnienia – Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał brak zaistnienia przesłanki prejudycjalnej zobowiązującej organ administracji do zawieszenia postępowania administracyjnego w trybie art. 97 §1 pkt 4 kpa do czasu jej rozstrzygnięcia. Trybunał Konstytucyjny nie jest również innym organem lub sądem w rozumieniu art. 97 §1 pkt 4 kpa, skoro w art. 173 Konstytucji RP zostały wyraźnie rozdzielone Sądy i Trybunały. Zgodnie zaś z art. 175 Konstytucji RP wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe. Natomiast kompetencje Trybunału Konstytucyjnego określone zostały w art. 188 i w art. 189 Konstytucji RP, wśród których brak jest takiej kompetencji z art. 175 Konstytucji RP, która przemawiałaby za uznaniem Trybunału Konstytucyjnego jako sądu mającego sprawować wymiar sprawiedliwości. W świetle powyższego tracą na znaczeniu w niniejszej sprawie rozważania Sądu pierwszej instancji dotyczące charakteru prawnego informacji zawartych na stronie internetowej Trybunału Konstytucyjnego odnośnie spraw zarejestrowanych jako wniesionych do rozpatrzenia przez Trybunał, chociaż i w tym względzie nie można przypisać Sądowi pierwszej instancji naruszenia prawa. Sprawa oznaczona w Trybunale Konstytucyjnym sygnaturą K 20/09, na którą wskazuje skarżący kasacyjnie, nie dotyczy bowiem art. 73 ust. 1 lecz art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, co obecnie potwierdza wyrok Trybunału Konstytucyjnego wydany w tej sprawie o sygn. akt K 20/09 z dnia 19 maja 2011 r., który został opublikowany w Dzienniku Ustaw z 2011 r. Nr 115, poz. 674. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.