I OSK 75/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Anna Lech (spr.), Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 410/10 w sprawie ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wypłaty dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 410/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie wstrzymania wypłaty dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: wnioskiem z dnia 11 marca 2010 r. Administracja Nieruchomościami [...] zwróciła się o wstrzymanie wypłaty dodatku mieszkaniowego przyznanego Z. P. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]. Wskazano, że skarżący posiada zaległości czynszowe na koncie lokalu mieszkalnego w miesiącu styczniu i lutym 2010 r. Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] marca 2010 r., na podstawie art. 7 ust. 11 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.), wstrzymał Z. P. wypłatę dodatku mieszkaniowego do czasu uregulowania zaległości z tytułu wydatków mieszkaniowych, pouczając, że jeśli uregulowanie zaległości nie nastąpi w ciągu 3 miesięcy od wydania decyzji, decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego wygaśnie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. utrzymało w mocy wskazaną wyżej decyzję. Na tę decyzję Z. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o rozpatrzenie jego spraw i wskazując, że wydana decyzja jest "zła". W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 30 września 2010 r. skarżący poparł skargę oraz oświadczył, że nie dopłacał do przyznanego mu dodatku mieszkaniowego za styczeń i luty 2010 r. należności w wysokości 9 złotych, gdyż rozmawiał z dyrekcją Urzędu Miasta i uzyskał informację, iż miał nadpłatę za zużycie wody w wysokości około 27 złotych i będą tę nadpłatę zaliczać na poczet należności. Skarżący podał, że nie wie skąd się wzięła obciążająca go zaległość. Wyrokiem z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 410/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2010 r., wskazał, że w sytuacji zaistnienia przesłanek określonych w art. 7 ust. 11 powołanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych, organ administracji publicznej jest zobligowany do wydania decyzji o wstrzymaniu wypłaty dodatku mieszkaniowego. Jest to zatem decyzja wydana w warunkach związania administracyjnego i nie ma możliwości wydania takiej decyzji przy zastosowaniu zasady uznania administracyjnego, która pozwalałaby na rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy, z uwzględnieniem innej okoliczności. Sąd zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie skarżący zaprzestał uiszczania należności za zajmowany lokal mieszkalny za miesiące styczeń i luty 2010 r., co potwierdza zarówno pismo zarządcy lokalu – Administracji Nieruchomościami [...] w Ł. z dnia [...] marca 2010 r. i z dnia [...] czerwca 2010r., jak i oświadczenie skarżącego złożonego do protokołu rozprawy. Natomiast w toku postępowania – zdaniem Sądu – skarżący nie przedstawił żadnych merytorycznych argumentów w stosunku do wydanych decyzji. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną złożył Z. P., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, to jest art. 7 ust. 11 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych przez przyjęcie, że spełniona jest przesłanka upoważniająca do wydania decyzji o zawieszeniu wypłaty uprawnionemu dodatku mieszkaniowego, a polegająca na nieopłaceniu na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny w sytuacji, gdy dodatek mieszkaniowy na żądanie uprawnionego jest w całości przekazywany na rachunek zarządcy nieruchomości, a zaległości z tytułu opłat za lokal rzędu kilkunastu złotych powstałe w wyniku opóźnionego rozliczenia przez zarządcę lokalu nadpłat z tytułu korzystania z mediów są przez uprawnionego systematycznie regulowane; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a., w ten sposób, iż organ administracyjny nie przeprowadził postępowania dowodowego zmierzającego do wszechstronnego wyjaśnienia zaistniałego stanu faktycznego, a oparł swoją decyzję jedynie na informacji przesłanej od administratora nieruchomości, w której znajduje się lokal skarżącego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący regularnie posiadał nadpłaty z tytułu korzystania z wody, w związku z czym uzgodnił z zarządcą, że będą one zaliczane na poczet należnej opłaty, to jest kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy wysokością czynszu a kwotą otrzymywanego dodatku. Wskazano, że w sytuacji, gdy powstawały kilkuzłotowe zaległości po zaliczeniu nadpłaty, skarżący regulował je niezwłocznie. W przypadku czynszu za miesiąc styczeń i luty 2010 r. sytuacja była analogiczna, dlatego też skarżący nie zdawał sobie sprawy o powstaniu jakiegokolwiek zadłużenia. Okoliczności te – w ocenie skarżącego kasacyjnie – nie zostały wyjaśnione przez organy administracyjne rozpatrujące niniejszą sprawę. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że przesłanka regularnego opłacania czynszu określona w art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest podstawową przesłanką wstrzymania wypłaty dodatku, zatem musi być ustalona w sposób nie budzący wątpliwości, co nie nastąpiło w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie swych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że zadaniem sądu administracyjnego jest ocena, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji. W postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest wyłącznie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów, ale tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego wydłużenia postępowania sądowego, o czym stanowi art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Uznać zatem należy, że celem postępowania dowodowego przed wojewódzkim sądem administracyjnym nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2005 r. sygn. akt II GSK 164/05). Przypomnieć w tym miejscu należy, że istotą dodatku mieszkaniowego przewidzianego przez ustawę z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych jest partycypowanie organów administracji publicznej w ponoszeniu kosztów związanych z utrzymaniem lokalu mieszkalnego przez osoby posiadające do niego tytuł prawny, które jednak we własnym zakresie nie są w stanie sprostać ponoszeniu wydatków związanych z jego utrzymaniem. Oznacza to, że dodatki mieszkaniowe stanowią formę pomocy Państwa dla osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej, przy czym osoby te muszą partycypować (współdziałać) w przezwyciężaniu swej trudnej sytuacji. Konsekwencją tego jest okoliczność, że osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy musi ponosić i uiszczać pozostałą (poza tym dodatkiem) część opłat związanych z utrzymaniem lokalu. Jeżeli tego nie czyni dodatek musi być wstrzymany. Stanowi o tym art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, będący materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Zgodnie z tym przepisem w wypadku stwierdzenia, że osoba której przyznano dodatek mieszkaniowy, nie opłaca na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny, wypłatę dodatku mieszkaniowego wstrzymuje się, w drodze decyzji administracyjnej, do czasu uregulowania zaległości. Zadaniem zaś organu przyznającego dodatek mieszkaniowy jest zweryfikowanie informacji zarządcy budynku, w tym w szczególności ustalenie, czy zgłoszona zaległość ma charakter bieżący, to znaczy, czy dotyczy zaległości powstałych w okresie obowiązywania decyzji uprawniającej do dodatku mieszkaniowego, którego wstrzymanie wypłaty ma nastąpić. Przy czym dla wstrzymania takiego dodatku nie ma znaczenia wysokość ogólnej zaległości wobec spółdzielni mieszkaniowej, natomiast istotne jest, czy zaległość ta dotyczy należności bieżących. Wobec powyższego uznać należy, że nieregulowanie opłat czynszowych, pomimo posiadanej z jakiegoś tytułu nadpłaty wyczerpuje dyspozycję art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, gdyż organ administracji nie może dokonywać w tym zakresie żadnych rozliczeń. Wskazać bowiem trzeba, że należności z tytułu opłat bieżących oraz należności z tytułu nadpłat mają odmienny charakter, a dokonywanie wzajemnych rozliczeń pomiędzy spółdzielnią i jej członkiem nie należy do zadań organów administracji. Zatem kwestionowanie przez osobę, której przyznano dodatek mieszkaniowy terminu i sposobu, w jaki spółdzielnia dokonuje rozliczeń powinno się odbywać na gruncie prawa spółdzielczego oraz na płaszczyźnie: członek spółdzielni i jej zarząd. W niniejszej sprawie z jej akt wynika, że organ administracyjny swoją decyzję oparł zarówno o dokumentację niniejszej sprawy, jak i informacje uzyskane od administratora. Nie jest zatem tak, jak podniesiono w skardze kasacyjnej, że organ administracyjny swoją decyzję oparł jedynie na informacji przesłanej od administratora nieruchomości. Nie można zatem uznać, iż organy administracyjne nie zmierzały w niniejszej sprawie do wszechstronnego jej wyjaśnienia. Natomiast subiektywne przeświadczenie skarżącego, że wydane w sprawie decyzje są błędne, nie są wystarczającą podstawą do skutecznego ich wzruszenia w postępowaniu czy to administracyjnym, czy też sądowoadministracyjnym. Zauważyć w tym miejscu należy, że na całym etapie postępowania administracyjnego skarżący nie negował faktu posiadania zaległości czynszowych. Dodatkowo potwierdził tę okoliczność na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji, co wynika z protokołu tejże rozprawy. Tym samym uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., są chybione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 wskazanej ustawy. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.), pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie