I OSK 19/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. i M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 331/10 w sprawie ze skargi T. G. i M. S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie waloryzacji odszkodowania oraz odsetek za zwłokę za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, 2. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz T. G. i M. S. kwotę 397 (trzysta dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 331/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę T. G. i M. S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie waloryzacji odszkodowania oraz odsetek za zwłokę za wywłaszczoną nieruchomość. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Starosta Lubartowski odmówił T. G. i M. S. waloryzacji niewypłaconego odszkodowania oraz wypłaty odsetek za zwłokę za wywłaszczoną nieruchomość stanowiącą własność A. i S. małż. S. oznaczoną nr [...] o pow. [...]m2 położoną w miejscowości Ł. gm. L. Wywłaszczenia dokonano na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie nr [...] z dnia [...] listopada 1952 r., W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Starosta Lubartowski wskazał, iż wniosek strony jest kolejnym w tej samej sprawie. Starosta Lubartowski w dniu [...] września 2008r. wydał decyzję umarzającą postępowanie administracyjne wskazując, iż roszczenie o wypłatę odszkodowania, a tym samym odsetek za zwłokę uległo przedawnieniu na podstawie art. 39 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2008 r. Organ odwoławczy uznał bowiem, że przedmiotowa sprawa nie może być rozstrzygnięta decyzją administracyjną, w związku z czym roszczeń należy dochodzić w postępowaniu cywilnym. Skarżący wystąpili ponownie z wnioskiem w dniu 28 września 2009r. domagając się waloryzacji odszkodowania oraz odsetek za zwłokę za wywłaszczoną nieruchomość. Starosta Lubartowski decyzją z dnia [...] stycznia odmówił waloryzacji odszkodowania oraz odsetek za zwłokę za wywłaszczoną nieruchomość. Organ powołując się na art. 29 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych. stwierdził, że roszczenie uległo przedawnieniu. Po rozpoznaniu odwołania T. G. i M. S., Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego znowelizowane brzmienie art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje, iż waloryzację odszkodowania należy rozumieć jako czynność techniczną, podlegającą kognicji sądów powszechnych, a zatem nie powinna być ona dokonywana w drodze decyzji administracyjnej. W szczególności nałożenie przez ustawodawcę obowiązku waloryzacji odszkodowania między innymi na podmioty nie zaliczane do administracji publicznej wyłącza sprawę waloryzacji odszkodowania z kognicji sądów administracyjnych, a strona niezadowolona z wysokości zwaloryzowanego odszkodowania powinna dochodzić roszczenia przed sądem cywilnym tytułem nienależytego zobowiązania. Okoliczność, że źródłem zobowiązania jest decyzja administracyjna nie wyklucza dochodzenia roszczenia przed sądem powszechnym. Wobec powyższego pogląd prawny o waloryzacji odszkodowania decyzją administracyjną, nie znajduje uzasadnienia w aktualnym stanie prawnym. Nie jest bowiem dopuszczalne, aby w oparciu o tę samą podstawę prawną w przypadku waloryzacji odszkodowania dokonywanej przez organ administracji publicznej, waloryzacja była dokonywana w drodze decyzji administracyjnej, a w przypadku waloryzacji dokonywanej przez inne podmioty, stanowiła czynność techniczną. W ocenie organu odwoławczego postępowanie należało zatem umorzyć. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie T. G. i M. S. zarzucili decyzji Wojewody Lubelskiego naruszenie art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 105 § 1 k.p.a. W ocenie skarżących stanowisko organu uznające, że sprawa nie może być rozstrzygnięta decyzją administracyjną jest bezzasadne i stoi w sprzeczności z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podnieśli, iż skoro wywłaszczenie i należne z tego tytułu odszkodowanie jest instytucją prawa administracyjnego, to nie może być odmiennie zakwalifikowany spór o rewaloryzację, czyli przeliczenie tego odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę na powyższą decyzję podkreślił, że orzeczenie wojewody jest prawidłowe mimo błędnego uzasadnienia. Sąd I instancji wskazał, że żądanie skarżących zawarte we wniosku z dnia 28 września 2009r. było wnioskiem kolejnym (drugim) złożonym do Starosty Lubartowskiego. Podaniem z dnia 21 maja 2008 r. skarżący wystąpili bowiem do organu z identycznym żądaniem. W wyniku jego rozpatrzenia organ wydał w dniu [...] września 2008 r. decyzję, którą umorzył postępowanie. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2008 r. Zatem wniosek był już przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego ostatecznym rozstrzygnięciem, które nie zostało dotychczas wyeliminowane z obrotu prawnego. Oznacza to, iż organ I instancji wydając w dniu [...] stycznia 2010 r. decyzję o odmowie waloryzacji niewypłaconego odszkodowania oraz odsetek za zwłokę za wywłaszczoną nieruchomość orzekł drugi raz w tej samej, załatwionej ostatecznie sprawie. Skutkuje to tym, iż decyzja taka dotknięta jest wadą powodującą jej nieważność, przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę to kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe i wobec tego musi skutkować umorzeniem postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Dopiero gdyby nastąpiła eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym ostatecznego rozstrzygnięcia, to otworzyłaby się możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Wówczas też nabrałaby znaczenia sporna między stronami kwestia dopuszczalności drogi postępowania administracyjnego w sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli T. G. i M. S., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." poprzez niewłaściwą kontrolę legalności decyzji polegającą na przyjęciu, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe pomimo błędnego uzasadnienia, w sytuacji gdy organ umorzył postępowanie stojąc na stanowisku, że w sprawie niedopuszczalna jest droga administracyjna, natomiast zdaniem WSA w Lublinie organ winien umorzyć postępowanie z uwagi na wydanie drugi raz orzeczenia w tej samej, załatwionej ostatecznie sprawie; - art. 153 P.p.s.a. poprzez wyrażenie błędnej oceny prawnej przez uznanie, że organy obu instancji orzekały drugi raz w tej samej sprawie, ostatecznie załatwionej, gdy faktycznie Starosta Lubartowski decyzją z dnia [...] września 2008r. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe z uwagi na przedawnienie żądania. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną wskazali, że uzasadnienie decyzji jest jej integralną częścią. Oddalenie skargi w konsekwencji pozostawia w obrocie prawnym decyzję, w której wyrażony jest pogląd, że waloryzację odszkodowania w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, należy rozumieć jako czynność techniczną, podlegającą kognicji sądów powszechnych, a zatem nie może być dokonywana w drodze decyzji administracyjnej, co stoi w sprzeczności ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ponadto, pogląd Sądu, że organ ponownie rozpoznał i rozstrzygnął sprawę zakończoną decyzją ostateczną jest niezasadny. Zarówno z podstawy prawnej jak i z uzasadnienia wynika jednoznacznie, że powyższa decyzja miała charakter stricte formalnoprawny i nie odnosiła się do meritum. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec nie stwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za usprawiedliwione. Nie zasługuję na aprobatę stanowisko Sądu I instancji, że w sprawie zapoczątkowanej wnioskiem z dnia 28 września 2009r. zachodzi powaga rzeczy osądzonej, ponieważ stan ten wywołują orzeczenia merytoryczne orzekające co do istoty sprawy, a mianowicie decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2008r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Lubartowskiego z dnia [...] września 2008r. umarzającą postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić, bowiem umorzenie postępowania administracyjnego stanowi orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia co do istoty. Z tego względu w badanej sprawie nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej przy rozpoznawaniu wniosku z dnia 28 września 2009r. w sprawie waloryzacji odszkodowania wraz z odsetkami za zwłokę za wywłaszczoną nieruchomość na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. W pierwszym przypadku chodzi o sytuację braku przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany orzec na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Musi zatem istnieć przepis prawa materialnego dający organowi podstawę materialną do orzekania w sprawie objętej wnioskiem strony. Przepisem tym jest art. 29 wspomnianego dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. czego nie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Wskazana podstawa prawna do wydania decyzji przez organ administracji nie uprawniała do przyjęcia, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania określona w art. 105 §1 k.p.a. Sąd I instancji uznając, że decyzja Wojewody Lubelskiego mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu naruszył art. 3 §1 i art. 145 §1 lit. c P.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Oddalając skargę na decyzję o umorzeniu postępowania wojewódzki sąd administracyjny zamknął stronie drogę do dochodzenia jej praw co narusza nie tylko art. 105 § 1 k.p.a. lecz także przepisy Konstytucji RP a zwłaszcza art. 45 ust. 1 art. 77 ust. 2 gwarantujący stronie prawo do sądu w dochodzeniu swoich praw. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zapozna się z obowiązującymi aktualnie przepisami oraz linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii dopuszczalności postępowania administracyjnego w sprawie waloryzacji odszkodowań i dokona w tym zakresie oceny argumentacji Wojewody Lubelskiego zawartej w zaskarżonej decyzji. Następnie Sąd I instancji przeanalizuje przepis art. 39 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych i oceni czy decyzja Wojewody Lubelskiego znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.