II SA/Wr 453/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 30 września 2010 r. na posiedzeniu niejawnym skargi Burmistrza Miasta Kłodzka na uchwałę Rady Miejskiej w Kłodzku z dnia 24 września 2010 r. nr XLII/420/2009 w przedmiocie wpisania praw i roszczeń nabytych przez I. L. i A. P. aktem notarialnym do księgi wieczystej postanawia: odrzucić skargę. Z akt sprawy wynika, że Burmistrz Miasta Kłodzka – B. S. skarży do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i domaga się stwierdzenia nieważności uchwały Nr XLII/420/2009 Rady Miejskiej w Kłodzku z dnia 24 września 2009 r. w sprawie wpisania praw i roszczeń nabytych przez I. L. i A. P. aktem notarialnym do księgi wieczystej. Powyższa skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Podstawowe bowiem znaczenie w sprawie ma ocenia dopuszczalności zaskarżenia przez organ wykonawczy gminy jakim jest wójt (burmistrz, prezydent) uchwał podejmowanych przez radę tej samej gminy. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wyraźnie rozgranicza kompetencje organów gminy. Rada gminy jest organem uchwałodawczym. Organem wykonawczym gminy jest wójt (art. 26 ust. 1 cyt. ustawy). Wykonuje on uchwały rady gminy i zadania określone przepisami prawa (art. 30 ust. 1). Przepis ten w ust. 2 przewiduje, że do zadań wójta należy w szczególności: 1/ przygotowywanie projektów uchwał rady gminy, 2/ określanie sposobu wykonywania uchwał, 3/ gospodarowanie mieniem komunalnym, 4/ wykonywanie budżetu,. 5/ zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Zgodnie z przyjętym w art. 86 ustawy o samorządzie gminnym rozwiązaniem, organami nadzoru nad działalnością gminną są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Natomiast na podstawie art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2008, poz. 7, nr 39 j.t. ze zm.) jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Oznacza to, że poza wyżej wskazanymi możliwościami wynikających z rozwiązań ustrojowych, żaden inny podmiot – w tym także organ wykonawczy gminy nie może występować do sądu z żądaniem, aby ten dokonał prawnej oceny działań rady gminy. Ponadto w ramach przyznanych organowi wykonawczemu kompetencji, wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie ma możliwości zaskarżania - w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwały podjętej przez radę własnej gminy. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Warunkiem skutecznego wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest zatem kumulatywne spełnienie następujących przesłanek: - naruszenie interesu prawnego bądź obowiązku skarżącego przez uchwałę lub zarządzenie organu gminy; - objęcie treścią uchwały lub zarządzenia organu gminy sprawy z zakresu administracji publicznej; - bezskuteczne wezwanie organu gminy do usunięcia naruszenia prawa. Nie ulega wątpliwości, że przytoczony przepis uprawnia mieszkańców gminy (o ile spełnione zostaną wskazane w nim przesłanki) do wniesienia skargi na uchwałę organu stanowiącego gminy, natomiast na jego podstawie skargi na uchwałę rady gminy, nie może wnieść wójt, burmistrz, prezydent. Jako organ wykonawczy gminy, na zewnątrz, zawsze występuje w imieniu gminy. Gmina nie jest zaś legitymowana do wniesienia skargi na uchwałę własnego organu jakim jest rada. W ocenie Sądu, wniesienie skargi przez organ wykonawczy gminy na akt podjęty przez jej organ stanowiący, prowadziłoby w istocie do konieczności rozstrzygnięcia sporu pomiędzy organami gminy, co nie mieści się w kognicji sądu administracyjnego, a biorąc pod uwagę przedstawione wyżej regulacje ustrojowe, jest niedopuszczalne. Można byłoby rozważać dopuszczalność skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyby podmiotem wnoszącym, była osoba piastująca funkcję organu wykonawczego gminy, działająca we własnym imieniu, jako osoba fizyczna. W niniejszej sprawie skarga wniesiona jednak została przez Burmistrza Miasta Kłodzka B. S.. Nie ulega więc wątpliwości, że skarżącym jest Burmistrz jako organ wykonawczy gminy, a nie B. S. działający we własnym imieniu. Na marginesie zauważyć należy, że nawet gdyby tak się stało, konieczne byłoby wykazanie naruszenia przez przedmiotową uchwałę własnego, indywidualnego interesu prawnego osoby wnoszącej skargę. Ponadto Sąd zauważa, że za odrzuceniem skargi wniesionej w niniejszej sprawie, przemawia również inna okoliczność. Zaskarżona uchwała dotyczy wpisania w księdze wieczystej prowadzonej dla konkretnej nieruchomości praw i roszczeń nabytych przez Irenę L. i A. P. aktem notarialnym z dnia 6 lutego 1998 r. Z treści dołączonej do skargi umowy z dnia 6 lutego 1998 r. wynika, że chodzi o prawa i roszczenia do nakładów poniesionych na lokal użytkowy. Zdaniem Sądu, kwestionowana uchwała nie obejmuje więc sprawy z zakresu administracji publicznej. Kwestie związane z rozliczeniem nakładów poniesionych na lokal przez najemcę, stanowią sprawę cywilną. Również ujawnienie w księdze wieczystej roszczeń do nakładów poniesionych na lokal należy do materii cywilnoprawnej. W doktrynie wskazuje się, że intencją ograniczenia wynikającego z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (do uchwał i zarządzeń podjętych w sprawach z zakresu administracji publicznej) jest wyłączenie z zakresu kontroli sądu administracyjnego sporów na tle stosunków cywilnoprawnych między gminami, działającymi przez swoje organy w formie uchwał i zarządzeń, a ich mieszkańcami, gdyż spory te zgodnie z zasadą wynikającą z art. 2 § 1 k.p.c. powinny należeć do właściwości sądów powszechnych (por. np. T. Woś: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 68; P. Chmielnicki w: K. Bandarzewski i inni: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 583). W postanowieniu z dnia 21 października 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że o dopuszczalności skargi na uchwałę organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym decyduje przedmiot uchwały. Uchwała niezawierająca żadnych elementów władztwa publicznego i mająca w zamierzeniu wywołać wyłącznie skutki cywilnoprawne nie jest w swym charakterze uchwałą z zakresu administracji publicznej (II SA 2313/01, Pr. Gospodarcze 2002/2/48). Jak zauważył T. Woś kryterium wyróżniającym zaskarżalność danego aktu stanowi jego charakter i skutki z niego wynikające. Jeżeli uchwała zawiera regulację ogólną, wskazuje zasady, na podstawie których mają być w przyszłości kształtowane stosunki prawne gminy z partnerami cywilnoprawnymi, należy dopuścić jej zaskarżalność. Natomiast oświadczenia woli organów gminy jako podmiotów prawa cywilnego, w tym również w zakresie w jakim wynika to z obowiązującego prawa - wyrażone w formie uchwał [zarządzeń], skierowane do oznaczonego podmiotu, a stanowiące realizację powyższych ogólnych reguł i zasad, nie powinny podlegać kontroli sądu administracyjnego (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz. Warszawa 2005, s 71). Uwzględniając zatem przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zakwestionowane zarządzenie, nie jest zarządzeniem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, co przesądza o niedopuszczalności jej zaskarżenia. Dlatego też skargę - zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - jako niedopuszczalną należało odrzucić.