II GSK 453/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz (spr.) Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 1 października 2010 r. sygn. akt III SA/Gl 2083/10 w sprawie ze skargi G. K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z 1 października 2010 r., sygn. akt III SA/Gl 2083/10 oddalił skargę Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego gminy w kwestii regulaminu obiektów sportowych i rekreacyjnych. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym: Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] czerwca 2010 r., Nr [...], Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w K. z [...] maja 2010 r., nr [...] w sprawie regulaminów obiektów sportowych i rekreacyjnych zlokalizowanych na terenie Gminy K. w częściach zawartych w § 7 "na terenie boiska zabrania się:" pkt 1 "zakłócanie porządku publicznego", 6 "zaśmiecanie obiektu", 7 "palenia ognia oraz używania materiałów pirotechnicznych albo innych niebezpiecznych materiałów lub substancji chemicznych, z zastrzeżeniem uzyskania pisemnej zgody zarządcy boiska", 8 "wprowadzania zwierząt", 9 "wnoszenia przedmiotów zagrażających bezpieczeństwu innych użytkowników, w szczególności noży, scyzoryków, szklanych opakowań i kijów baseballowych", 10 "wnoszenia i spożywania alkoholu, z wyjątkiem sprzedaży dokonywanej na podstawie zezwolenia jednorazowego wydanego przez burmistrza na podstawie art. 18¹ ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz związanego z tą sprzedażą spożywania alkoholu" i 12 "używania wszelkiego rodzaju broni palnej, pneumatycznej oraz broni białej typu łuk, kusza, proca" załącznika nr 1 do uchwały, § 6 " zakazuje się" pkt 1 "wstępu osobom w stanie wskazującym na spożycie alkoholu lub wszelkiego rodzaju środków odurzających", 3 " wprowadzania na teren sali zwierząt", 4 "wnoszenia i spożywania napojów alkoholowych, z zastrzeżeniem uzyskania pisemnej zgody zarządcy sali" i 5 "używania wszelkiego rodzaju broni palnej, pneumatycznej oraz broni białej typu łuk, kusza, proca" załącznika nr 2 do uchwały, § 6 pkt 1 "zaśmiecania terenu i niszczenia zieleni oraz urządzeń zabawowych", 5 "wprowadzania zwierząt", 6 "spożywania alkoholu oraz używania środków odurzających", 7 "palenia ognia oraz używania materiałów pirotechnicznych albo innych niebezpiecznych materiałów lub substancji chemicznych, z zastrzeżeniem uzyskania pismem zgody zarządcy" i 10 "używania wszelkiego rodzaju broni palnej, pneumatycznej oraz broni białej typu łuk, kusza, proca" załącznika nr 3 do uchwały, § 5 "zabrania się wstępu i przebywania na terenie kąpieliska osobom, których stan wskazuje na spożycie alkoholu lub innych środków o podobnym działaniu" i § 8 "osobom znajdującym się na terenie kąpieliska nie wolno: "pkt 4 "spożywać alkoholu lub innych środków o podobnym działaniu", 5 " zaśmiecać teren kąpieliska i plaży" i 6 "wprowadzać zwierząt" załącznika nr 5 do uchwały oraz § 6 pkt 1 "stwarzać zagrożenia bezpieczeństwa oraz zakłócać wypoczynku innych osób", 2 "zaśmiecać terenu wokół zbiornika", 4 "rozpalać ognisk w lesie i wokół zbiornika, za wyjątkiem miejsc do tego wyznaczonych", 5 "wprowadzać zwierzą, przy czym zakaz ten obowiązuje w strefie wyznaczonej znakami pionowymi ustawionego przez zarządcę obiektu", 6 "spożywać napojów alkoholowych, z wyjątkiem miejsc do tego przeznaczonych, jak również spożywać środków o podobnym działaniu" i 7 "używania wszelkiego rodzaju broni palnej, pneumatycznej oraz broni białej typu łuk, kusza, proca" załącznika nr 6 do uchwały z uwagi na niezgodność tych postanowień z przepisami rangi ustawowej tj. art. 50, art. 51 § 1, art. 74, art. 77, art. 82 § 1, art. 144 § 1, art. 145 ustawy z 20 maja 1971 roku kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2007 r. Nr 109, poz.756 ze zm.), dalej: k.w., art. 14 ust. 6, ustawy z 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.), dalej: ustawa o wychowaniu w trzeźwości, art. 4 ust 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 maja 1999 roku o broni i amunicji (Dz. U. z 2004 r. Nr 52, poz. 525 ze zm.). Ponadto Wojewoda zarzucił, iż Rada Miejska w K. przekroczyła zakres delegacji ustawowej wynikający z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), poprzez ustanowienie szeregu zakazów wynikających z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, a także podejmując uchwałę nie dopełniła wymogów określonych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), dalej: rozporządzenie, gdyż w regulaminach gminnych obiektów sportowych i rekreacyjnych znalazły się powtórzenia bądź modyfikacje przepisów wyższego rzędu oraz zdania nie mające charakteru normotwórczego. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda [...] wskazał, iż podjęta przez Radę Miejską w K. uchwała z [...] maja 2010 roku, nr [...] w sprawie regulaminów obiektów sportowych i rekreacyjnych zlokalizowanych na terenie Gminy K.wskazuje w części nagłówkowej, iż jej podstawę prawną stanowi art. 40 ust. 2 pkt. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Formułując regulaminy stanowiące załączniki do uchwały, Rada Miejska uprawniona była jedynie do uregulowania w nich zasad i trybu korzystania z obiektów sportowych i rekreacyjnych, gdyż należą one do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W ocenie organu nadzorczego użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania czy też ustalania obowiązujących reguł zachowania się. Natomiast Rada Miejska w K. podejmując wskazaną uchwałę na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, nie była upoważniona do zawarcia w niej przepisów porządkowych. Tym samym zawarte w uchwale zakazy, zdaniem organu nadzoru przekraczają zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 40 ust 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Organ nadzoru stwierdził ponadto, iż niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń unormowań zawartych w innych aktach normatywnych. Od powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego skargę złożyła Gmina K. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym (poprzez przyjęcie, że Rada Miejska w K. nie była uprawniona do wprowadzenia zakazu wnoszenia i spożywania alkoholu na terenie obiektów sportowych i rekreacyjnych zlokalizowanych na terenie Gminy K., - art. 77 k.w., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dyspozycja tego przepisu obejmuje zakaz wprowadzania zwierząt na teren obiektów sportowych i rekreacyjnych zlokalizowanych w Gminie K., a co za tym idzie, że Rada Miejska w K. ustanawiając zakaz wprowadzania psów na terenie gminnych obiektów sportowych i rekreacyjnych naruszyła zasady techniki prawodawczej - art. 82 § 1 k.w., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z któregokolwiek z przepisów zawartych w tym paragrafie wynika zakaz palenia ognisk, - art. 51 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 maja 1999 roku o broni i amunicji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, - art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie, że Rada Miejska w K. nie była uprawniona do wprowadzenia zaskarżoną uchwałą zakazu wstępu osobom w znajdującym się w stanie wskazującym na spożycie alkoholu lub wszelkiego rodzaju środków odurzających na teren sali sportowej. W uzasadnieniu swego stanowiska Gmina K. wskazała, iż w założeniu autorów uchwały, uchwalenie regulaminów miało nałożyć na osoby korzystające z gminnych obiektów sportowych i rekreacyjnych obowiązek stosowania określonych norm i zasad zachowania, co pozwoliłoby na osiągnięcie odpowiedniego standardu kultury społecznej oraz zapewniło bezpieczne korzystanie z tych obiektów przez mieszkańców. Stanowisko Wojewody jest trafne jedynie w odniesieniu do tych postanowień regulaminów, które ustanawiały zakazy: zakłócania porządku publicznego, zaśmiecania terenu oraz używania broni. Wprowadzając powyższe zakazy Radzie Miejskiej w K. przyświecał cel, aby poinformować osoby korzystające z gminnych obiektów sportowych i rekreacyjnych o wszelkich zasadach obowiązujących na gminnych obiektach, których uchwała dotyczy, także tych wynikających z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, które przecież, dla wielu z tych osób nie są powszechnie znane. W ocenie skarżącej nie sposób zgodzić się z poglądem Wojewody [...] dotyczącym naruszenia art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości oraz przekroczenia w związku z tym delegacji ustawowej wynikającej z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym w związku z postanowieniami § 7 pkt 10 załącznika nr 1 do uchwały, § 6 pkt 4 załącznika nr 2 do uchwały, § 6 pkt 6 załącznika nr 3 i § 6 pkt 6 załącznika nr 6 do uchwały. Rada Miejska z mocy art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości uprawniona jest do wprowadzania zakazów m.in. wnoszenia napojów alkoholowych w innych niewymienionych w ustawie miejscach, obiektach lub na określonym obszarze gminy. Zakazy takie zgodnie z art. 14 ust. 6 wprowadza się ze względu na charakter miejsc, obiektów lub obszarów, a zatem Rada nie przekroczyła granic określonych przepisami powszechnie obowiązującego prawa swych kompetencji, gdyż tylko Rada uprawniona jest do wprowadzania omawianych zakazów, a uchwała została wydana bez naruszenia prawa. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ww. ustawy ustawodawca zakazał sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich, na terenie zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników, w miejscach i czasie masowych zgromadzeń, w środkach i obiektach komunikacji publicznej, w obiektach zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych, jak również w rejonie obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych. Ponadto, zakazy w tym zakresie statuują przepisy art. 14 ust. 2a, 3, 4 i 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości obejmując nimi ulice, place i parki, ośrodki szkoleniowe, domy wypoczynkowe oraz imprezy na otwartym powietrzu. Wprowadzenie uchwałą Rady Miejskiej zakazu wnoszenia napojów alkoholowych na teren sali sportowej, boiska, kąpieliska lub zbiornika wodnego nie wkracza w zakres regulacji ustawowej, ponieważ w miejscach tych nie obowiązują zakazy ustawowe. Charakter obiektów sportowych i rekreacyjnych jak najbardziej przemawia za wprowadzeniem na nich omawianych zakazów, gdyż służą ogółowi społeczności, z natury swej przeznaczone są do jednoczesnego wspólnego wykorzystywania przez wiele osób a wśród nich nierzadko niepełnoletnich. Zdaniem skarżącej, brak jest przepisów, które wymagałyby, że wszelkie zakazy wprowadzane w oparciu o przepis art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości powinny być stanowione w drodze odrębnej uchwały, a to w związku z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Brak jest też podstaw dla twierdzenia, iż zakazy takie nie mogą być przewidziane w różnych uchwałach rady gminy. Nic nie stoi na przeszkodzie, by Rada podejmowała uchwały dla każdego z miejsc, obiektów, czy obszarów odrębnie. Biorąc pod uwagę powyższą argumentację Rada uznała, że najbardziej wskazanym do wprowadzania zakazów na gminnych obiektach służących sportowi i rekreacji są regulaminy korzystania z tych obiektów, które powinny stanowić kompleksowy zbiór zasad obowiązujących osoby korzystające z tych obiektów. Taka technika ma też tę zaletę, że pozwala w ramach jednego aktu zapoznać się z całością regulacji obowiązującej na danym terenie, przy braku przepisów regulujących zasady techniki prawodawczej, które zakazywałyby łączenia regulacji dotyczącej zasad korzystania z gminnych obiektów oraz dotyczącej zakazów wnoszenia napojów alkoholowych na te obiekty. Skarżąca nie podzieliła także stanowiska Wojewody [...], twierdząc, że w art. 77 k.w. unormowany został zakaz wprowadzania zwierząt. Przepis ten ustanawia odpowiedzialność karną właściciela zwierzęcia za niezachowanie zwykłych lub nakazanych środków ostrożności podczas jego trzymania. Tymczasem Rada Miejska w K. w regulaminach gminnych obiektów sportowych i rekreacyjnych wprowadziła zakaz wprowadzania zwierząt na te obiekty. Przedmiot regulacji jest zatem odmienny i nie można formułować zarzutu powtórzenia przepisu wyższego rzędu w uchwale Rady Miejskiej. W regulaminach chodzi bowiem o całkowite wyeliminowanie obecności zwierząt w obiektach objętych regulaminem. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy istotnie reguluje obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, jednakże obowiązki te dotyczą ze swej natury podyktowanej zakresem regulacji ustawowej, jedynie utrzymania porządku w obrębie nieruchomości. Rada Miejska w zakwestionowanej uchwale nie wkraczała jednak w tę materię, lecz wprowadziła zakaz wprowadzania psów na teren konkretnych obiektów sportowych. Rada Miejska wprowadzając w ramach zasad korzystania z gminnych obiektów taki zakaz korzystała z przysługującej Gminie samodzielności w zakresie doboru środków koniecznych do realizacji przyjętych celów. W tym przypadku celem regulacji jest zapewnienie bezpieczeństwa użytkowników, ale także odpowiednich standardów sanitarnych. Z samego art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym nie wynikają jakiekolwiek determinanty wiążące Radę Miejską w procesie ustanawiania zasad korzystania z gminnych obiektów i urządzeń a skoro tak, to Rada Miejska nie mogła przekroczyć upoważnienia wynikającego z powyższego przepisu ustawy. Art. 77 k.w. czy też art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie stanowią w przekonaniu Skarżącej przepisów naruszonych przez ustanowienie zakazu wprowadzania zwierząt, co świadczy o naruszeniu zasady samodzielności gminy. Zdaniem skarżącej, nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym przez Wojewodę, jakoby w którymkolwiek z przepisów zawartych w § 1 art. 82 Kodeksu wykroczeń unormowany został zakaz palenia ognia. Wśród czynności wymienionych enumeratywnie i konkretnie w punktach 1-11 tego paragrafu, tj. tych, "które mogą spowodować pożar, jego rozprzestrzenianie się, utrudnienie prowadzenia działania ratowniczego lub ewakuacji" nie wymieniono czynności polegającej na paleniu ognia. Nie sposób zatem – zdaniem skarżącej – wywieść, że Rada Miejska w K. podejmując przedmiotową uchwałę wkroczyła w materię uregulowaną w przepisach wyższego rzędu. Należy zwrócić nadto uwagę, iż organ nadzoru stwierdził niezgodność postanowień regulaminów dotyczących zakazu palenia ognia z nie dość precyzyjnie określonymi przepisami. Błędnie wskazał bowiem na niezgodność § 7 pkt 7 załącznika nr 1 do uchwały i § 6 pkt 7 załącznika nr 3 do uchwały z art. 82 § 1 (tj. bez określenia punktu, a więc konkretnego przepisu prawa, z którym unormowania te miałyby pozostawać w sprzeczności) oraz § 6 pkt 4 załącznika nr 6 do uchwały z art. 82 § 1 pkt 7b, który to punkt w ogóle nie istnieje. Już z tego względu, zdaniem skarżącej, należy uznać, że stwierdzenie nieważności w tym zakresie było niezasadne. Strona skarżąca nie zgadza się z rozstrzygnięciem nadzorczym w zakresie kwestionującym uprawnienie Rady Miejskiej do wprowadzenia zakazu wnoszenia na teren boiska niebezpiecznych przedmiotów, takich jak noży, scyzoryków, ale także opakowań szklanych. Myli się organ nadzoru, iż do kwestii tej należy stosować przepis art. 51 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o broni i amunicji. Przepis ten dotyczy wyłącznie ograniczeń w noszeniu broni, podczas gdy w regulaminie mowa jest o przykładowo wymienionych niebezpiecznych przedmiotach, które bronią nie są, jak np. opakowania szklane. Dlatego też stwierdzenie nieważności § 7 pkt 9 załącznika nr 1 do Regulaminu jest nieuzasadnione wskutek niewłaściwego zastosowania przepisów ustawy o broni i amunicji. W ocenie skarżącego nietrafny jest zarzut naruszenia art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wprowadzony w § 6 pkt 1 załącznika nr 2 oraz w § 5 załącznika nr 5 do uchwały zakaz wstępu odpowiednio na teren sali sportowej oraz kąpieliska wodnego osobom, których stan wskazuje na spożycie napojów alkoholowych lub środków odurzających. Art. 14 ust. 6 dotyczy wyłącznie postępowania z napojami alkoholowymi a nie z osobami, które już spożyły te napoje. Dlatego też wprowadzenie omawianego zakazu nie może w żaden sposób kolidować z art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Tak samo bezzasadny jest zarzut przekroczenia upoważnienia wynikającego z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Z treści tego upoważnienia nie można wyprowadzić wniosku o jakimkolwiek ograniczeniu Rady w swobodzie ustanawiania zasad korzystania z gminnych obiektów. Nie może zaś budzić wątpliwości, iż przepis sankcjonujący zakaz wstępu osób po spożyciu alkoholu na teren gminnych obiektów sportowych i rekreacyjnych stanowi zarazem zasadę korzystania z tych obiektów. Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalając skargę wskazał, że formułując w uchwale regulamin korzystania z obiektów sportowych i rekreacyjnych należących do gminy, Rada Gminy była uprawniona do uregulowania w nim zasad i trybu korzystania, a obiekty wymienione w regulaminie mają charakter gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminy określenie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego korzystania, ustalania reguł i porządku zachowania się podmiotów przebywających na terenach boiska, hali sportowej, placu zabaw, pływalni, kąpieliska wodnego nad Zbiornikiem Wodnym Z. w K. oraz Zbiorniku Wodnym Z. Niemniej jednak treść uchwalanych aktów prawa miejscowego nie musi zawierać kompletnego uregulowania wszelkich kwestii dotyczących zasad funkcjonowania obiektów i zachowania się ich użytkowników. W tym miejscu Sąd wskazał dyspozycję art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym wykluczającego ustanawianie lub rozszerzanie zakazów zawartych w prawie miejscowym w przypadku istnienia uregulowań dotyczących tego samego przedmiotu w aktach prawnych prawa powszechnie obowiązującego. Organy gminy uchwalając akty prawa miejscowego winny kierować się szczegółowymi zasadami ujętymi w treści rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej. W § 137 tego rozporządzenia wprost stwierdzono, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń, zaś naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych lub ich rozszerzenie powoduje nieważność tych przepisów. W ocenie Sądu powyższe uchybienia znajdują się w zakwestionowanych zaskarżonym rozstrzygnięciem postanowieniach uchwały Rady Miejskiej w K. w częściach zawartych w § 7 pkt 1, 6, 7, 8, 9,10 i 12 załącznika nr 1 do uchwały, § 6 pkt 1, 3, 4 i 5 załącznika nr 2 do uchwały, § 6 pkt 1, 5, 6, 7, i 10 załącznik nr 3 do uchwały, § 5 i § 8 pkt 4, 5 i 6 załącznika nr 5 do uchwały oraz § 6 pkt 1, 2, 4, 5, 6 i 7 załącznika nr 6 do uchwały. Wskazany w § 7 pkt 1 załącznika 1 w swej treści reguluje te same zagadnienia, co art. 51 § 1 k.w. w zakresie zakłócania porządku publicznego, a zatem nie ma podstaw do ponownego ich zamieszczania w zakwestionowanym regulaminie obiektów sportowych i rekreacyjnych. Zakaz objęty § 7 pkt 8 załącznika 1, § 6 pkt 3 załącznika 2 natomiast odnosi się do regulacji art. 77 k.w. w zakresie nadzoru nad zwierzęciem. Przepis ten nie odnosi się do żadnego konkretnego miejsca, ani też do konkretnej sytuacji, a co za tym idzie ma również zastosowanie do miejsc wskazanych w zakwestionowanej części regulaminu. Art. 82 k.w. odnosi się do palenia ognisk i wytycza granice dopuszczalności ich wzniecania i obchodzenia się z nimi co nie znajduje uzasadnienia dla treści § 7 ust 7 załącznika nr 1, § 6 pkt 7 załącznika 3 do uchwały z dnia 10 maja 2010 roku. Dyspozycja powołanego przepisu kodeksu wykroczeń niewątpliwie odnosi się również do kwestii obchodzenia się z ogniem w obiektach wskazywanych w regulaminie. Art. 145 k.w. reguluje natomiast kwestie utrzymania porządku i czystości w miejscach publicznych, co nie zezwala na powtórne uregulowanie tych kwestii w § 7 pkt 6 załącznika 1, § 9 pkt 9 i pkt 12 załącznika § 6 ust 2 załącznika 6, § 8 pkt 5 załącznika 5. Sąd wskazał, że art. 14 oraz art. 15 i art. 16 ustawy o wychowaniu w trzeźwości regulują kwestie dopuszczalności sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych w miejscach użyteczności publicznej, co wyklucza uregulowanie tych kwestii w treści uchwały organów gminy tak jak uczyniono to w § 7 pkt 10 załącznika 1, § 6 pkt 1 załącznika 2, § 6 pkt 4 załącznika 2, § 6 pkt 4 załącznika 2, § 6 pkt 6 załącznika 3, § 5 pkt 8 załącznika 5, § 6 pkt 6 załącznika 6 do uchwały z 10 maja 2010 r. Przepis ten reguluje w sposób szeroki dostępność alkoholu w miejscach publicznych, w tym w miejscach podległych urzędom gmin, udzielając również delegacji do ustanawiania przepisów szczegółowo regulujących te kwestie w przypadku istnienia szczególnych okoliczności (art. 14 ust 6 ustawy). Od wskazanej wyżej sytuacji należy, zdaniem Sądu, odróżnić sytuację, gdy osoby, w tym osoby nietrzeźwe naruszają porządek w miejscach publicznych, bowiem kwestie te uregulowane są w odrębnych przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Przykładowo można tu wskazać przepisy Kodeksu wykroczeń w części szczególnej w rozdziale VIII – wykroczenia przeciwko porządkowi i spokojowi publicznemu, w szczególności w art. 51, 52, 55, które to przepisy regulują konsekwencje naruszania zasad i porządku w miejscu publicznym. Przepisy te mogą mieć zastosowanie do każdej osoby, która swym zachowaniem wypełnia dyspozycję wyżej wskazanych przepisów, bez względu na to czy jest pod wpływem alkoholu czy nie. Sąd wskazał, że z treści § 7 pkt 9 i pkt 12 załącznika 1, § 6 pkt 1 załącznika 2, § 6 pkt 10 załącznika 3, § 6 pkt 7 załącznika 6 wynikają ograniczenia w używaniu broni, które objęto już dyspozycją przepisów prawa powszechnie obowiązującego takich jak art. 51 ust. 2 pkt 10 i art. 4 ust 1 pkt 4 ustawy o broni i amunicji oraz art. 52 § 1 pkt 5 k.w. Reasumując Sąd uznał, że przepisy prawa uchwalane przez rady gmin nie mogą dublować, powielać, regulować kwestii tożsamych z tymi, które już zostały uregulowane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, jak i nie mogą wykraczać poza ustawowe upoważnienie, a taki stan rzeczy miał miejsce w zakwestionowanych przez Wojewodę [...] przepisach prawa miejscowego, a zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina K. zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 165 ust. 2 Konstytucji R.P. poprzez ograniczenie samodzielności gminy wyrażające się w przyjęciu, że Rada Miejska w K. nie mogła ustanowić zakazu wprowadzania zwierząt, zakazu spożywania i wnoszenia alkoholu, zakazu wnoszenia przedmiotów zagrażających bezpieczeństwu użytkowników obiektów sportowych i rekreacyjnych, o których mowa w uchwale Rady Miejskiej nr [...] z [...] maja 2010 r., b) art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w uchwale regulującej zasady korzystania z gminnych obiektów sportowych i rekreacyjnych nie mogły zostać jednocześnie ustanowione zakazy spożywania i wnoszenia alkoholu w oparciu o art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, c) art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten uzależnia wprowadzenie przez Radę Miejską zakazów wnoszenia, spożycia, sprzedaży i podawania alkoholu od "szczególnych okoliczności", podczas gdy w istocie przesłanką ich ustanowienia jest "charakter miejsca", d) art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że charakter obiektów uregulowanych w uchwale Rady Miejskiej w K. nr [...] z [...] maja 2010 r. nie pozwala Radzie na wprowadzenie zakazów spożywania i wnoszenia alkoholu na ich terenie, e) art. 14 ust. 1 i ust. 2a ustawy o wychowaniu w trzeźwości poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na terenie obiektów sportowych objętych uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...] z [...] maja 2010 r. obowiązują zakazy ustawowe spożywania i wnoszenia, art. 77 k.w. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że § 7 pkt 8 załącznika nr 1 do uchwały, § 6 pkt 3 załącznika nr 2 do uchwały powtarzają regulację ustawową, art. 82 k.w. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że § 7 ust. 7 załącznika nr 1 do uchwały, § 6 pkt 7 załącznika nr 3 do uchwały powtarzają regulację ustawową, h) art. 51 ust. 2 pkt 10 i art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o broni i amunicji oraz art. 52 § 1 pkt 5 k.w. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z treści § 7 pkt 9 i 12 załącznika nr 1 do uchwały, § 6 pkt 1 załącznika nr 2 do uchwały, § 6 pkt 10 załącznika nr 3 do uchwały, § 6 pkt 7 załącznika nr 6 do uchwały wynikają ograniczenia w używaniu broni .objęte już dyspozycją w/w przepisów ustawowych. Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi oraz uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...], będącego przedmiotem skargi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Badanie zasadności powołanych w skardze kasacyjnej podstaw poprzedzić należy przypomnieniem, że skarga ta jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokowi Sądu pierwszej instancji zostały postawione wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego. Za trafne Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 14 ust. 1, ust. 2a i ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, poprzez ich błędną wykładnię. Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie niniejszej ustawy (o samorządzie gminnym) organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Z kolei zgodnie z postanowieni art. 14 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych: 1) na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich; 2) na terenie zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników; 3) w miejscach i czasie masowych zgromadzeń; 4) w środkach i obiektach komunikacji publicznej; 6) w obiektach zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych, jak również w rejonie obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych. Zgodnie natomiast z postanowieniami art. 14 ust. 2a ustawy o wychowaniu w trzeźwości zabrania się spożywania napojów alkoholowych na ulicach, placach i w parkach, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów. Ust. 6 ww. przepisu stanowi natomiast, że w innych niewymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych. Zauważyć w pierwszej kolejności należy, że uchwała Rady Miejskiej w K. z [...] maja 2010 r. w sprawie regulaminu obiektów sportowych i rekreacyjnych zlokalizowanych na terenie Gminy K. została wydana na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz, co należy podkreślić, na podstawie art. art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Niewątpliwie obiekty sportowe i rekreacyjnych zlokalizowane na terenie Gminy K., do których odnosiły się regulaminy przyjęte wskazaną uchwałą zaliczyć należy do gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Z drugiej jednak strony nie można tracić z pola widzenia tego, że na podstawie art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości rada gminy uzyskała uprawnienie do wprowadzenia zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w miejscach innych niż wymienione w art. 14 ust. 1 i w art. 14 ust. 2a ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Skoro art. 14 ust. 1 i 14 ust. 2a ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie reguluje zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych na teren obiektów, o których mowa w regulaminach przyjętych przedmiotową uchwałą, to należy dojść do wniosku, że organ uchwałodawczy miał podstawy do uregulowania tej kwestii. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości zabrania się wnoszenia napojów alkoholowych na teren zakładów pracy, obiektów wymienionych w art. 14 ust. 1 pkt 6, jak również stadionów i innych obiektów, w których odbywają się masowe imprezy sportowe i rozrywkowe, a także obiektów lub miejsc objętych zakazem wnoszenia napojów alkoholowych. Przepis ten stanowiąc zakaz wnoszenia napojów alkoholowych do wymienionych w tym przepisie miejsc i obiektów zmierza do zminimalizowania ewentualnego zagrożenia dla porządku, spokoju publicznego względnie bezpieczeństwa osób i mienia, jakie niewątpliwie wiązać się może ze spożyciem alkoholu w tych miejscach z uwagi na ich charakter. Zakazem wnoszenia napojów alkoholowych objęte są w szczególności obiekty i miejsca objęte zakazem wnoszenia napojów alkoholowych z uwagi na ich charakter na mocy uchwały rady gminy (zob. G. Zalas, Komentarz do art. 16 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, LEX). W tym miejscu może nasuwać się wątpliwość, czy wskazany zakaz mógł być wprowadzony w uchwale regulującej tryb i zasady korzystania z obiektów sportowych i rekreacyjnych, wydanej także na podstawie innego przepisu ustawowego, a mianowicie art. art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, czy też nieodzowna była w tym zakresie odrębna uchwała. Udzielając odpowiedzi na tak postawione pytanie należy wskazać, że jeżeli chodzi o możliwość wydawania jednego aktu prawa miejscowego na podstawie kilku przepisów będących podstawą prawną, zasadne jest zwrócenie uwagi na postanowienia § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", zgodnie z którym do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. W odniesieniu do aktów wewnętrznych taka praktyka jest dopuszczalna, co wynika z § 138 ww. rozporządzenia. Natomiast jeżeli chodzi o akty wykonawcze (rozporządzenia) sformułowano w tym przedmiocie wyraźny zakaz, co wynika z § 119 ww. rozporządzenia. W literaturze wskazuje się, że ponieważ z rozporządzenia wynika obowiązek stosowania odpowiednio zarówno postanowienia § 119 i § 138, projektując akt prawa miejscowego należy samodzielnie w tym względzie podejmować decyzję (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 206). W odniesieniu do uchwały wprowadzającej regulaminy obiektów sportowych i rekreacyjnych zlokalizowanych na terenie Gminy K., należy przyjąć, iż celowe jest kompleksowe uregulowanie w jednym akcie prawa miejscowego zasad i trybu korzystania z tych obiektów, w tym także w zakresie odnoszącym się do kwestii związanych z zakazem spożywania i wnoszenia alkoholu. Trafnie zwrócił uwagę autor skargi kasacyjnej na to, że w art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości mowa jest o możliwości wprowadzania zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, jednakże – co należy podkreślić - ze względu na ich charakter. Chodzi tu zatem o charakter miejsc, do których odnosi się uchwała rady miejskiej. W odniesieniu do realiów sprawy warto dodać, że kwesta ta nie była przedmiotem analizy zarówno organu nadzoru, jak również Sądu pierwszej instancji. Na marginesie zasadne jest jednak wskazanie, że ustalenie motywów, jakimi kieruje się gmina wprowadzając ograniczenia, o których mowa w art. 14 ust 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, stanowi istotny element kontroli legalności uchwały. Chodzi tu głównie o kwestię uzasadnienia projektu aktu prawa miejscowego, bowiem jego brak nie pozwala ocenić jakimi względami kierowali się radni, dokonując takiego, a nie innego zapisu. Chociaż żaden przepis ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadza obowiązku uzasadniania uchwał i projektów uchwał, to jednak taki obowiązek istnieje. Jest on zawarty we wskazanym już rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów. Otóż zgodnie z § 131 ust. 1 tego rozporządzenia do projektu rozporządzenia dołącza się uzasadnienie. Obowiązek ten dotyczy także aktów prawa miejscowego, co wynika z odpowiedniego odesłania do § 131, zawartego w § 143 załącznika do rozporządzenia. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania do organów samorządowych, rodzi po stronie władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. W § 137 rozporządzenia wprost stwierdzono, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Za sprawą § 143 rozporządzenia regulacja ta ma odpowiednie zastosowanie także do aktów prawa miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09 wskazał, że naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Tym bardziej sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w przepisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie. Powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez gminę raz jeszcze tego co zostało już uregulowane w źródle powszechnie obowiązującego prawa lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tyko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. W tym miejscu należy jednak zwrócić uwagę na to, że z sytuacją regulowania przez gminę tego co zostało już uregulowane w źródle powszechnie obowiązującego prawa (ustawowego, wykonawczego), jak również z sytuacją modyfikowania przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, można mieć do czynienia jeżeli przepis prawa miejscowego oraz przepis ustawowy (wykonawczy) regulują tożsame sytuacje. Musi zatem wystąpić tożsamość przedmiotu regulacji. W kontekście powyższego spostrzeżenia zgodzić należy się z zarzutem skargi kasacyjnej odnoszącym się do naruszenia art. 77 k.w. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że § 7 pkt 8 załącznika nr 1 do uchwały, § 6 pkt 3 załącznika nr 2 do uchwały powtarzają regulację ustawową. Otóż z godnie z art. 77 k.w., kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany. Przedmiotem ochrony określonym w dyspozycji wskazanego przepisu, jest bezpieczeństwo osób i mienia, a także innych zwierząt niż to trzymane, przez niezachowanie zwykłych lub nakazanych środków przy trzymaniu zwierzęcia. W przepisie tym chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo w miejscu publicznym. Z kolei zakwestionowane regulacje regulaminowe stanowią o zakazie wprowadzania zwierząt. Już pobieżna analiza porównawcza wskazanych regulacji wskazuje na odrębność i różnorodność ich przedmiotów. Przede wszystkim jednak kwestionowane przepisy regulaminu przewidują jedynie określone zakazy. Nie są nie to jednocześnie, w przeciwieństwie do regulacji art. 77 kodeksu wykroczeń, regulacje sankcjonujące naruszenie takiego zakazu, a tym bardziej sankcjonujące niezachowanie zwykłych lub nakazanych środków przy trzymaniu zwierzęcia. Uwzględniając powyżej spostrzeżenia, ze względu na nieadekwatność regulacji regulaminowych i określonych przepisów ustawowych trafne są również zarzuty naruszenia art. 82 k.w. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że § 7 ust. 7 załącznika nr 1 do uchwały, § 6 pkt 7 załącznika nr 3 do uchwały powtarzają regulację ustawową, a także naruszenia art. 51 ust. 2 pkt 10 i art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o broni i amunicji oraz art. 52 § 1 pkt 5 k.w. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z treści § 7 pkt 9 i 12 załącznika nr 1 do uchwały, § 6 pkt 1 załącznika nr 2 do uchwały, § 6 pkt 10 załącznika nr 3 do uchwały, § 6 pkt 7 załącznika nr 6 do uchwały wynikają ograniczenia w używaniu broni objęte już dyspozycją w/w przepisów ustawowych. Trafność tych zarzutów nie oznacza bynajmniej, że w tym zakresie regulaminy są zgodne z prawem. Otóż ani organ nadzoru, ani również Sąd pierwszej instancji nie zwróciły uwagi na to, że w przepisach prawa obowiązują zakazy, które zostały powtórzone w kwestionowanych regulaminach. Jedynie przykładowo wskazać należy na art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. Nr 62, poz. 504 ze zm.), zgodnie z którym zabrania się wnoszenia na imprezę masową i posiadania przez osoby w niej uczestniczące broni lub innych niebezpiecznych przedmiotów, materiałów wybuchowych, wyrobów pirotechnicznych, materiałów pożarowo niebezpiecznych, napojów alkoholowych, środków odurzających lub substancji psychotropowych, z zastrzeżeniem art. 8a. Ponadto zgodnie z postanowieniami obowiązującego w dacie podjęcia uchwały § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563), w obiektach oraz na terenach przyległych do nich jest zabronione wykonywanie czynności, które mogą spowodować pożar, jego rozprzestrzenianie się, utrudnienie prowadzenia działania ratowniczego lub ewakuacji, w szczególności używanie otwartego ognia, palenie tytoniu i stosowanie innych czynników mogących zainicjować zapłon występujących materiałów: a) w strefie zagrożenia wybuchem, z wyjątkiem urządzeń przeznaczonych do tego celu, spełniających wymagania rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla urządzeń i systemów ochronnych przeznaczonych do użytku w przestrzeniach zagrożonych wybuchem (Dz. U. Nr 263, poz. 2203), b) w miejscach występowania materiałów niebezpiecznych pożarowo, c) w miejscach występowania innych materiałów palnych, określonych przez właściciela lub zarządcę i oznakowanych zgodnie z Polskimi Normami dotyczącymi znaków bezpieczeństwa. Kończąc należy wskazać, że nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 165 ust. 2 konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Zarówno Sąd pierwszej instancji, jak również organ nadzoru w żaden sposób nie naruszyły prawa jednostki samorządu terytorialnego do poddania weryfikacji przez sąd administracyjny aktu nadzoru stwierdzającego nieważność określonych regulacji uchwały z dnia 25 maja 2010 r., co przecież stanowi o istocie sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Mając na względzie wszystkie powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.