I OSK 130/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 października 2010 r. sygn. akt IV SA/Gl 91/10 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie świadczeń finansowych związanych z lokalem mieszkalnym oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 4 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 91/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w B. z dnia [...] listopada 2009r. nr [...] w przedmiocie innych świadczeń finansowych związanych z lokalem mieszkalnym. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: Dyrektor Aresztu Śledczego w B. decyzją z dnia [...] listopada 2009r. Nr [...], na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) i § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1235), odmówił A. K. przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Organ wskazał, że strona dniu 10 maja 2007 r. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, zaś w dniu 6 kwietnia 2007 r. nabyła lokal mieszkalny w B. ul. [...] w drodze aktu notarialnego. Powierzchnia mieszkania wynosi 56,28 m2, zatem strona zajmowała na dzień złożenia wniosku w miejscowości pełnienia służby lokal mieszkalny odpowiadający przysługującej powierzchni mieszkalnej, stosownie do postanowień art. 85 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej. A. K. złożyła odwołanie od tej decyzji. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Na tę decyzję A. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarzucając naruszenie art. 6 K.p.a. w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r., a w szczególności § 5 ust. 3 pkt 4 poprzez jego niezastosowanie, naruszenie art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej poprzez błędną jego wykładnię, a także naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 75 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności w zakresie pominięcia okoliczności informowania jej o zakresie przysługujących jej praw oraz art. 8 i art. 9 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego, które wprowadziło ją w błąd w zakresie świadomości dotyczącej przysługujących jej uprawnień, w szczególności w zakresie interpretacji prawa, a w konsekwencji uniemożliwienie jej skorzystania z przysługujących uprawnień. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w K. wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 4 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 91/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylając decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji stwierdził, że decyzje obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż są przedwczesne. Zdaniem Sądu decydujące znaczenie w niniejszej sprawie ma związek materialny i czasowy uzyskania prawa do lokalu oraz sam moment faktycznego z niego korzystania, a tym samym spełnienia przesłanki zaspokojenia potrzeb mieszkalnych skarżącej Sąd pierwszej instancji powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r. o sygn. akt OPS 7/08 wskazał, że "nabycie domu (lokalu) przed datą zgłoszenia roszczenia o pomoc finansową automatycznie nie wyklucza uprawnień przewidzianych w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 z późn. zm.)" Sąd podkreślił przy tym , że powyższa uchwała jest wiążąca dla sądów administracyjnych, dlatego też skład orzekający w niniejszej sprawie jest zobligowany tę uchwałę respektować. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach postępowanie organów administracyjnych w niniejszej sprawie naruszyło zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, określoną w art. 7 K.p.a., gdyż nie dokonano jednoznacznych ustaleń, czy skarżąca istotnie miała zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w nowo zakupionym lokalu, czy też wystąpiła usprawiedliwiona niemożność zamieszkiwania w nim. Sąd podkreślił przy tym, że dopełnienie obowiązku meldunkowego nie wiąże się z faktem zamieszkiwania w lokalu. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że dokonana przez tenże Sąd analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, iż w dniu 10 maja 2007 r. skarżąca wskazała jako miejsce swojego zamieszkania – B., ulica [...], a nie adres zakupionego lokalu, co umknęło uwadze obu organów orzekających i nie znalazło odzwierciedlenia w rozważaniach w zakresie sytuacji mieszkaniowej skarżącej, tym samym istotnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną złożył Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w K., wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.), ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy także pod nieobecność pełnomocnika skarżącego kasacyjnie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) obrazę przepisów prawa materialnego, to jest : a) art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz. U. 2002r. Nr 207, poz. 1761 z późn . zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wskazany przepis nie dawał podstawy do wydania decyzji o odmowie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego; b) art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. 2006. Nr 139, poz 993 z późn. zm.), poprzez błędną jego wykładnię, że zameldowanie na pobyt stały nie jest miejscem gdzie osoba mieszka, nocuje, realizuje swoje życiowe sprawy. 2) obrazę przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającą na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku kontroli dokonał błędnych ustaleń niezgodnie ze stanem faktycznym sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że fakt zameldowania strony na pobyt stały w lokalu mieszkalnym w B. ul. [...] w dniu 11 kwietnia 2007r., został potwierdzony na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji, poprzez złożenie do akt stosownego dowodu z Urzędu Miejskiego w B. Wskazano, że we wniosku strony o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego z dnia 24 kwietnia 2007r., który wpłynął do organu pierwszej instancji w dniu 10 maja 2007r., strona oświadczyła, iż mieszka z rodziną od 6 kwietnia 2007r., podając jako adres miejsca swojego zamieszkania miasto B. ul. [...], który jest adresem zakupionego lokalu mieszkalnego. W związku z tym organ administracyjny uznał, że w prowadzonym postępowaniu zostało ustalone, kiedy wystąpiła możliwość zamieszkania skarżącej w zakupionym lokalu mieszkalnym, czym dopełnił i podjął ocenę związku materialnego i czasowego uzyskania prawa do tego lokalu, samego momentu faktycznego z niego korzystania, a tym samym spełnienia przesłanki zaspokojenia potrzeb mieszkalnych skarżącej Wskazano ponadto, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu. Zwrócono uwagę, że także utrwalone orzecznictwo stanowi, iż miejsce stałego pobytu to miejsce, gdzie dana osoba realizuje swoje podstawowe funkcje życiowe, to jest w szczególności mieszka, nocuje, wypoczywa itp. Skarżący kasacyjnie organ podniósł, że w tożsamych sprawach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia 27 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/GI 90/10 , oraz nieprawomocnym wyrokiem z dnia z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/GI 92/10, oddalił skargi stron. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Wobec tego w pierwszej kolejności podlega rozpoznaniu zarzut odnoszący się do uchybień procesowych. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania prawidłowości subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazać należy, iż brzmienie tego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów postępowania, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeżeli zaś Sad pierwszej instancji zasadnie dopatrzył się naruszenia przepisów i uchylił zaskarżoną decyzję, to nie można skutecznie postawić mu tego zarzutu. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. z dnia [...] grudnia 2009 r. Tym samym nieusprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym kontekście stwierdzić należy, że także zarzut naruszenia art. 141 § 4 wskazanej wyżej ustawy jest niezasadny. Co zaś się tyczy zarzutów naruszenia prawa materialnego, to na wstępie rozważań wskazać należy, że art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej stanowi, iż funkcjonariuszom służby stałej omawianej formacji przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że określa on krąg osób uprawnionych i cel, na jaki powyższe świadczenie jest przeznaczone, nie precyzując natomiast innych kryteriów uzależniających możliwość przyznania takiej pomocy finansowej. Oznacza to, że art. 90 ust. 1 tej ustawy nie może być traktowany jako samoistna i wyłączna podstawa roszczeń o takie świadczenie, zatem jego wykładni należy dokonywać w kontekście całej ustawy. Dlatego w zakresie prawa funkcjonariuszy Służby Więziennej do otrzymania pomocy finansowej wykładnię językową art. 90 ust. 1 ustawy należy uzupełnić wykładnią systemową i celowościową oraz dokonywać jej z uwzględnieniem pozostałych przepisów zawartych w rozdziale 6 "Mieszkania funkcjonariuszy" (wyrok NSA z dnia 13 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1332/05). W tym zakresie podstawowe znaczenie mają regulacje zawarte w art. 85 ustawy o Służbie Więziennej. Ich istotą jest zapewnienie funkcjonariuszom w służbie stałej lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której funkcjonariusz na stałe pełni służbę, lub miejscowości pobliskiej, a także lokalu o odpowiedniej powierzchni mieszkalnej. Realizacja tak ukształtowanego uprawnienia funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego ma zapewnić prawidłowe pełnienie służby przez umożliwienie mu zamieszkania w miejscowości, w której na stałe pełni służbę, lub miejscowości pobliskiej, a ponadto stworzyć warunki niezbędne do założenia rodziny i prowadzenia normalnego życia rodzinnego. Wobec tego stwierdzić należy, że podstawową formą pomocy funkcjonariuszom w uzyskaniu mieszkania jest przydział w drodze decyzji administracyjnej lokalu z zasobów mieszkaniowych określonych w art. 87 ust. 1 ustawy. Dopiero, gdy przydziału takiego nie dokonano, w grę mogą wchodzić inne przewidziane ustawą świadczenia, w tym pomoc finansowa, o jakiej mowa w art. 90 ust. 1 ustawy. Omawiana pomoc finansowa zatem jest alternatywną formą zapewnienia prawa do lokalu mieszkalnego oraz konsekwencją niezrealizowania uprawnienia funkcjonariusza, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego. Jest to przyznanie środków, których celem jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi części wydatków ponoszonych przez niego na uzyskanie domu (lokalu mieszkalnego). Oznacza to, że po stronie funkcjonariusza musi występować wydatek już poniesiony albo taki, który wkrótce ma nastąpić, przy czym pomocy tej nie można utożsamiać z bezzwrotnym świadczeniem udzielanym przez Państwo na spłatę wszystkich wydatków związanych z nabyciem domu (lokalu) mieszkalnego. Świadczenie to przysługuje bowiem nie w związku z uzyskaniem domu (lokalu) mieszkalnego, ale na ich uzyskanie. Dodać także należy, że realizacja tego uprawnienia zależy od tego, czy funkcjonariusz występujący o pomoc finansową ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Podsumowując należy stwierdzić, że zgodnie z art. 90 ust. 1 w związku z art. 85 i art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, prawo funkcjonariusza Służby Więziennej do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero, gdy przydziału takiego nie dokonano, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje świadczenie pieniężne, a mianowicie pomoc finansowa, o czym stanowi art. 90 ust. 1 powołanej ustawy w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oraz równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania – art. 89 ust. 1 ustawy (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 29 marca 1999 r. sygn. akt OPS 1/99 oraz z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OPS 7/08). Natomiast przypadki, w których nie przydziela się funkcjonariuszowi lokalu na podstawie decyzji administracyjnej, zostały wyliczone w art. 91 ust. 1 ustawy. W pkt 2 tego ustępu przyjęto, że przydział nie może nastąpić na rzecz funkcjonariusza, który jest właścicielem lub współwłaścicielem, w części odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Zatem jeżeli art. 91 ust. 1 ustawy wyraźnie wyłącza w takich wypadkach możliwość powstania roszczenia o przydział lokalu, to reguła ta ma zastosowanie również do omawianej pomocy finansowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieuzasadniony jest pogląd, że uprawnienie funkcjonariusza Służby Więziennej do uzyskania pomocy finansowej przewidzianej w art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej należy oceniać w dniu nabycia przez niego domu mieszkalnego, jeżeli przed takim zakupem nie miał on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w sposób określony w art. 91 ust. 1 ustawy. Fakt nabycia domu (lokalu) mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, nawet gdy przed tym nabyciem funkcjonariusz spełniał przesłanki otrzymania przydziału lokalu mieszkalnego, może być powodem wygaśnięcia uprawnień funkcjonariusza do omawianej pomocy finansowej, jeżeli w następstwie nabycia domu (lokalu) funkcjonariusz posiada już dom (lokal) o odpowiedniej powierzchni w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Jednak nabycie domu (lokalu) przed dniem zgłoszenia roszczenia o pomoc finansową automatycznie nie wyklucza uprawnień przewidzianych w art. 90 ust. 1 ustawy. Decydujące znaczenie ma bowiem sytuacja mieszkaniowa funkcjonariusza składającego wniosek o przyznanie analizowanego świadczenia. Tym samym uznać należy, że pomoc finansowa przysługuje funkcjonariuszowi tylko wówczas, gdy zgłaszając roszczenie nie miał on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Istotne więc jest to, jak należy rozumieć zaspokojenie prawa funkcjonariusza do lokalu z uwzględnieniem przysługującej normy powierzchni mieszkalnej. Wskazane wyżej kwestie organ administracyjny winien wyjaśnić zanim wyda decyzję przyznającą lub odmawiającą przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Pamiętać przy tym należy, że nabycie przez funkcjonariusza Służby Więziennej domu mieszkalnego przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej, o której mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, nie wyklucza samo przez się przyznania tej pomocy (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OPS 7/08) . W kontekście powyższych rozważań należy dojść do wniosku, że zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej jest chybiony. W niniejszej sprawie należy przyznać rację Sądowi pierwszej instancji, który uznał, że nie zostało jednoznacznie wyjaśnione, czy A. K. miała zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, czy też wystąpiła usprawiedliwiona niemożność zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym położonym w B. przy ul. [...]. Podkreślić w tym miejscu należy, że – zgodnie z art. 10 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz w związku z art. 25 k.c. – pobyt stały w danym lokalu oznacza zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego lub długotrwałego przebywania, z wolą koncentracji w danym miejscu swoich spraw życiowych, w tym założenia ośrodka osobistych i majątkowych interesów. W niniejszej zaś sprawie nie został wyjaśniony ten wątek, to jest związek materialny i czasowy uzyskania prawa do lokalu mieszkalnego położonego w B. przy ul. [...] oraz sam moment faktycznego z niego korzystania przez A. K. Okoliczności tej nie wyjaśnia oświadczenie A. K. złożone do protokołu rozprawy przed Sądem pierwszej instancji – na które powołano się w skardze kasacyjnej – że w lokalu tym mieszka ona od 6 czerwca 2007 r. z uwagi na remont, a kolega przy wypełnianiu wniosku zalecił jej wpisać datę 6 kwietnia 2007 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność ta potwierdza jedynie, że decyzja w sprawie odmowy przyznania pomocy finansowej została wydana przedwcześnie. Nie stanowi to zaś o naruszeniu art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, co poniesiono w skardze kasacyjnej. Wobec tego uznać należy, że Sąd pierwszej instancji zasadnie uchylił decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. z dnia [...] grudnia 2009 r. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.