I OSK 2120/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt VII SAB/Wa 131/10 odrzucające skargę G. N. na bezczynność Starosty Piaseczyńskiego w przedmiocie zwrotu nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu postanawia oddalić skargę kasacyjną W dniu 11 sierpnia 2010 r. do Sądu wpłynęła skarga G.N. na bezczynność Starosty Piaseczyńskiego w przedmiocie niewydania aktu w sprawie zwrotu nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu [...] wydanej dla samochodu [...] - [...] KAT, numer rejestracyjny [...]. W odpowiedzi na skargę Starosta Piaseczyński poinformował, że uznał roszczenie skarżącego za zasadne i w dniu [...] sierpnia 2010 r. wypłacił G.N. nadpłaconą opłatę w wysokości [...] złotych. W dniu 1 września 2010 r. do Sądu wpłynęło pismo Starosty Powiatowego w Piasecznie, w którym wskazał, że wskutek powyższego w dniu [...] sierpnia 2010 r. wydał decyzję umarzającą postępowanie w sprawie wniosku G.N. o zwrot nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu. Postanowieniem z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt VII SAB/Wa 131/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił powyższą skargę. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 52 § 1 i 2 tej ustawy skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, zaś przez wyczerpanie środków zaskarżenia rozumie się sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawy. W przypadku bezczynności organu administracji takim środkiem zaskarżenia jest przewidziane w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego zw. dalej k.p.a (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a Pismem z dnia 16 sierpnia 2010 r. wezwano skarżącego do uzupełnienia wymogów formalnych skargi poprzez złożenie odpisu zażalenia wniesionego w trybie art. 37 k.p.a do organu wyższego stopnia przed złożeniem skargi, w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania pod rygorem jej odrzucenia. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że skarżący odebrał wezwanie w dniu 19 sierpnia 2010 r., zatem termin na uzupełnienie braków formalnych skargi upłynął z dniem 26 sierpnia 2010 r. Pomimo upływu terminu skarżący nie nadesłał dokumentu potwierdzającego wyczerpanie toku instancji w trybie art. 37 k.p.a w przedmiocie bezczynności Starosty Piaseczyńskiego. W skardze kasacyjnej reprezentowany przez pełnomocnika G.N. zarzucił Sądowi I Instancji naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) 49 § 1 p.p.s.a. polegające na jego błędnej wykładni oraz niewłaściwym zastosowaniu. Przyjęcie przez Sąd, że w pojęciu "niezachowania warunków formalnych", zawartym w art. 49 § 1 p.p.s.a, mieści się także brak dołączenia do skargi dowodu z dokumentu w postaci zażalenia na niezałatwienie sprawy administracyjnej (art. 37 § 1 k.p.a.) oznacza, że Sąd dokonał błędnej wykładni tego przepisu. Ani bowiem "brak" taki nie stanowi niezachowania warunków formalnych, przewidzianych w art. 46, 47 i 57 p.p.s.a., ani też nie uniemożliwia nadaniu skardze prawidłowego biegu. Brak materiału dowodowego nie może czynić skargi obarczonej wadą formalną, gdyż żaden przepis prawa nie określa, aby konstrukcja skargi miała zawierać dowody jej dopuszczalności Konsekwencją błędnej wykładni przepisu art. 49 § 1 p.p.s.a. jest również niewłaściwe jego zastosowanie. Wezwanie skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi w sytuacji, gdy skarga nie zawierała żadnych braków formalnych oznacza, iż Sąd wadliwe uznał, że ustalony stan faktyczny sprawy odpowiada abstrakcyjnemu stanowi opisanemu w art. 49 § 1 p.p.s.a. Naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby ich nie było, to skarga podlegałaby merytorycznemu rozpoznaniu, a i wynik sprawy byłby oczywiście odmienny; b) art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. polegające na bezzasadnym odrzuceniu skargi w sytuacji, gdy nie zawierała ona braków formalnych. Skoro art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. znajdzie zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy strona nie uzupełni braków formalnych skargi, to rzekome braki nie mogą stanowić podstawy do jej odrzucenia Jeśli więc skarga spełniała wszelkie wymogi z art. 46, 47 i 57 p.p.s.a., to podlegała ona merytorycznemu rozpoznaniu nawet wówczas, gdy błędnie wezwano skarżącego do usunięcia nieistniejących braków formalnych skargi, a ten owych rzekomych braków nie uzupełnił. W takim wypadku wezwanie uznać należy za bezskuteczne; tym bardziej, że w okolicznościach sprawy było niemożliwe do wykonania (skarżący nie składał żadnego zażalenia przed wniesieniem skargi, gdyż oczywiście nie było ono w tej sprawie wymagane). Twierdzenie przez Sąd a quo, że "pomimo upływu terminu skarżący nie nadesłał dokumentu potwierdzającego wyczerpanie toku instancji w trybie art. 37 k.p.a." jest nieporozumieniem i świadczy o tym, że skład orzekający sądu pierwszej instancji nie dostrzega podstawowej różnicy między sprawą administracyjną (art. 1 pkt 1 k.p.a.) a innym aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.); w tym drugim przypadku nie ma mowy o "toku instancji". Naruszenie to wpłynęło na wynik sprawy. Gdyby nie ta wada, to zamiast odrzucenia skargi nastąpiłoby merytoryczne jej rozpoznanie, a wynik sprawy byłby odmienny — skarga zostałaby uznana za dopuszczalną. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania w sprawie, zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzut naruszenia art. 49 § 1 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jest niezasadny. Słusznie wezwano skarżącego do wykazania, iż wyczerpał on wszystkie środki zaskarżenia, przysługujące mu w postępowaniu przed organami administracji, przed wystąpieniem ze skargą na bezczynność organu. Wezwanie takie wystosowane zostało z uwagi na okoliczność braku w aktach sprawy jakichkolwiek dokumentów potwierdzających złożenie przez skarżącego zażalenia na bezczynność Starosty Piaseczyńskiego, skierowanym do organu wyższego stopnia, o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wezwał skarżącego do wykazania, że wystąpił z takim środkiem zaskarżenia. Zauważyć bowiem trzeba, że ewentualne niewyczerpanie środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym powoduje niedopuszczalność skargi w myśl art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a. Sąd prawidłowo więc wezwał G.N. do wskazania, czy składał w sprawie zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a,. bowiem dopiero po wyjaśnieniu tej okoliczności możliwym byłoby nadanie jego skardze dalszego biegu. Jak już wyżej podniesiono niewykazanie przez skarżącego wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu przed organami administracji uniemożliwiało Sądowi I instancji nadanie skardze właściwego biegu. Ponadto stwierdzić trzeba, co także wskazano powyżej, że brak takiego wykazania i tak powodowałby odrzucenie skargi, jako niedopuszczalnej z uwagi na treść art. 52 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organami właściwymi w sprawie. Paragraf 2 tegoż przepisu stanowi, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W niniejszej sprawie nie znajduje się w aktach organu jakikolwiek dokument wskazujący na wyczerpanie przez G.N. środków zaskarżenia, zatem wezwanie skarżącego do wskazania takiego dokumentu należało potraktować jako wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi, a odrzucenie z powodu nieuzupełnienia w zakreślonym terminie braków formalnych wniesionego środka zaskarżenia nastąpiło zgodnie z prawem. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.