IV SA/Wr 404/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków Protokolant Robert Hubacz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 5 października 2010 r. ze skargi J. F. na akt Prezesa Sądu Okręgowego we W. z dnia 8 czerwca 2010 r. nr ... w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej I. uchyla zaskarżony akt, II. zasądza od Prezesa Sądu Okręgowego we W. na rzecz J. F. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowo-administracyjnego. Postępowanie w sprawie wszczęte zostało wnioskiem J. F. z dnia 16 maja 2010 r. , którym zwrócił się do Prezesa Sądu Okręgowego we W. o udostępnienie informacji publicznej w postaci treści postanowień wraz z uzasadnieniami, wydanych od dnia 1 lipca 2009 r. do chwili obecnej przez Sąd Okręgowy we W., na skutek rozpoznania środka odwoławczego od postanowień Sądów Rejonowych, w sprawach dotyczących zasiedzenia służebności oraz treści wyroków wraz z uzasadnieniami, wydanych w tym samym okresie przez Sąd Okręgowy we W. w I lub II instancji, w sprawach o wynagrodzenie za bezumowne korzystanie z nieruchomości. Przedmiotowy wniosek zawierał żądanie przesłania wskazanych informacji na adres poczty elektronicznej. Pismem z dnia 19 maja 2010 r. nr A ...Prezes Sądu Okręgowego we W. poinformował wnioskodawcę o tym , że zobowiązano odpowiednie Wydziały Sądu Okręgowego do zgromadzenia i przetworzenia danych objętych wnioskiem, zawiadamiając go jednocześnie, że odpowiedź na wniosek zostanie udzielona w terminie określonym w art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) (zwanej dalej ustawą o.d.i.p.) Kolejnym pismem z dnia 8 czerwca 2010 r. nr ...Prezes Sądu Okręgowego we W. zawiadomił wnioskodawcę o przesłaniu w załączeniu zanonimizowanych wyroków , dotyczących zagadnień objętych przedmiotowym wnioskiem. Jednocześnie – powołując się na przepis art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej - zawiadomił wnioskodawcę , że w związku z koniecznością przekształcenia udostępnianych informacji powinien on wnieść opłatę sądową w wysokości 21 złotych w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszego pisma. Pismem z dnia 13 czerwca 2010 r. – w konkluzji określonym jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa – J. F. zwrócił się do Prezesa Sądu Okręgowego we W. o wskazanie podstawy prawnej ustalenia i żądania uiszczenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem wnioskodawcy norma zawarta w art. 15 ust. 2 ustawy o.d.i.p. statuuje uprawnienie do zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo do wycofania wniosku. Uprawnienie to może zostać zrealizowane wyłącznie w sytuacji, w której podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji wykona ciążący na nim z mocy tego przepisu obowiązek powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jednocześnie wnioskodawca oświadczył, że gdyby był poinformowany, że w wyniku realizacji jego wniosku z dnia 16 maja 2010 r. zostaną mu udostępnione dwa orzeczenia Sądu Okręgowego , a koszt udostępnienia tej informacji ustalony będzie na kwotę 21 złotych, wycofałby swój wniosek. Podniósł , że możliwości tej został pozbawiony, bowiem o opłacie poinformowano go łącznie z otrzymaniem wnioskowanych informacji. W ocenie wnioskodawcy takie działanie stanowi rażące naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy o.d.i.p. Tym bardziej , że udostępnienie informacji publicznej jest co do zasady bezpłatne i z taką świadomością działał wnioskodawca, a w piśmie Prezesa Sądu Okręgowego z dnia 19 maja 2010 r. nie było informacji o konieczności uiszczenia opłaty w związku z udostępnieniem żądanych informacji. W odpowiedzi na pismo z dnia 14 czerwca 2010 r. Prezes Sądu Okręgowego we W. wskazał, że wnioskodawca został poinformowany o konieczności zgromadzenia i przetworzenia danych ,a domagając się udostępnienia informacji w postaci treści orzeczeń powinien on liczyć się z tym , że będzie to informacja przetworzona, a co za tym idzie, będzie powiadomiony o konieczności uiszczenia opłaty i jej wysokości. Z kolei podmiot zobowiązany, żądający opłaty na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy o.d.i.p. nie może z góry żądać wniesienia tej opłaty, bowiem przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przewidują możliwości uzależnienia wszczęcia postępowania w sprawie od uprzedniego wniesienia opłaty. J. F. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na ustalenie przez Prezesa Sądu Okręgowego we W. opłaty za udostępnienie informacji publicznej, wnioskując o uchylenie tego aktu. Skarga oparta została na zarzucie rażącego naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy o.d.i.p. Skarżący ponowił argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa . Dodatkowo skarżący zakwestionował twierdzenie organu, że powinien się liczyć z opłatą za udostępnienie informacji publicznej, z uwagi na fakt, że został poinformowany o konieczności jej przetworzenia. Według skarżącego z przetworzeniem informacji nie wiąże się uprawnienie do pobrania od wnioskodawcy opłaty. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że w art. 15 ust. 1 ustawy o.d.i.p zawarto zasadę, zgodnie z którą podmiot zobowiązany do udzielenia informacji może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej dodatkowym kosztom , związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji, nie definiując jednocześnie pojęcia dodatkowych kosztów. Powołując się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2007 r. sygn. akt II SAB/Wa 207/06 strona przeciwna wskazała, że jeżeli strona postępowania jest zobowiązana do ponoszenia opłat za wydanie z akt kserokopii dokumentów, w tym orzeczeń, to nie może być tak, że z opłat tych jest zwolniona osoba żądająca takich dokumentów z powołaniem się na ustawę o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem strony przeciwnej regulacja kosztów zawarta w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie wyłącza stosowania innych przepisów , na co wskazuje art. 1 ust. 2 ustawy o.d.i.p. Zatem jeżeli podmiot powołując się na przepisy o dostępie do informacji publicznej, żąda od sądu odpisu lub kserokopii orzeczenia, powinny mieć zastosowanie przepisy dotyczące opłat kancelaryjnych w postępowaniu sądowym, Natomiast wymierzona skarżącemu opłata za udzielenie informacji publicznej w formie przesłania kserokopii wyroku , wyliczona została zgodnie z zasadami działu 8 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, dotyczącego opłat kancelaryjnych przewidzianych za wniosek o wydanie kserokopii. W piśmie procesowym z dnia 19 sierpnia 2010 r. skarżący podjął polemikę z wykładnię przepisu art. 1 ust. 2 ustawy o.d.i.p. dokonaną przez organ. W jego ocenie nie jest dopuszczalne stosowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej przepisów ustawy o kosztach, w tym przepisów dotyczących opłaty kancelaryjnej , albowiem zryczałtowany charakter tej opłaty stanowi przeszkodę do jej pobierania w przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Dodatkowo, sama ustawa o kosztach z uwagi na brzmienie art. 7 ust. 1 ustawy o kosztach wyłącza możliwość jej zastosowania w sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena zasadności skargi musi być poprzedzona odpowiedzią na pytanie czym w świetle prawa administracyjnego jest powiadomienie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej o wysokości opłaty , o której mowa w art.15 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz czy podmiot domagający się udostępnienia informacji publicznej może kwestionować zasadność obciążenia go opłatą oraz jej wysokość. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej następuje w formie aktu, stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty, a zatem kreuje on zobowiązanie o charakterze finansowym. Wobec tego stwierdzenie rzeczonego obowiązku przesądza o tym, że jest to akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm)(zwanej dalej p.p.s.a.). (por. wyrok WSA w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 1874/09 nie publikowany). Zatem dla skutecznego zaskarżenia takiego aktu do sądu administracyjnego, niezbędne jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organu powiadamiającego o opłacie związanej z udostępnieniem informacji publicznej i po bezskutecznym upływie terminu, przewidzianego do zajęcia stanowiska przez organ, bądź też po odmowie uwzględnienia wezwania, przysługuje skarga do właściwego sądu administracyjnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w badanej sprawie, w której skarżący zainicjował postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej , wnioskując o udostępnienie - określonych pod kątem rzeczowo- problemowym - orzeczeń Sądu Okręgowego we W. w formie elektronicznej, w wyniku czego podmiot zobowiązany do udzielenia takiej informacji , przy jej udostępnianiu jednocześnie ustalił opłatę za udostępnienie informacji , informując wnioskodawcę o konieczności uiszczenia tej opłaty, z czym nie zgodził się wnioskodawca wzywając podmiot zobowiązany do usunięcia naruszenia prawa, finalnie nieuwzględnionego przez organ. Spór w analizowanej sprawie nie dotyczy więc faktów, bo te są niesporne, a jedynie wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej , której art. 15 ust. 2 stanowił podstawę prawną wydania zaskarżonego aktu. Jak wynika z akt sprawy Prezes Sądu Okręgowego we W. udostępniając skarżącemu wyroki zgodnie z jego wnioskiem z dnia 16 maja 2010 r. – w formie elektronicznej, zanonimizowane – równocześnie powiadomił go o konieczności uiszczenia opłaty sądowej w wysokości 21 złotych, w związku z przekształceniem udostępnionych informacji. Podstawą prawną przedmiotowego powiadomienia był powołany w piśmie z dnia 8 czerwca 2010 r. nr ... przepis art. 15 ust. 2 ustawy o.d.i.p. Przypomnieć w tym miejscu należy, że w przepisie art. 15 ust. 1 ustawy o.d.i.p. wprowadzono wyjątek od zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej wyrażonej w art. 7 ust. 2 tej ustawy. Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Jednocześnie w myśl ust. 2 art. 15 ustawy o.d.i.p. podmiot zobowiązany do udzielenia informacji, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty, a udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Z treści cytowanego przepisu wynika , że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej zobligowany jest uprzednio poinformować wnioskodawcę o wysokości opłaty, a udostępnienie informacji następuje dopiero po upływie 14 dni od daty powiadomienia, chyba że strona w tym terminie zmieni swój wniosek w jego zakresie lub formie. A zatem ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje określoną w niej chronologię czynności, a mianowicie w sytuacji , o której mowa w art. 15 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej , powiadomienie o wysokości opłaty jest obligatoryjnym i wstępnym etapem postępowania, poprzedzającym samą czynność materialno-techniczną udostępnienia informacji publicznej, chociaż jej nie warunkującym. Przepisy komentowanej ustawy nie przewidują bowiem uzależnienia wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej od uprzedniego wniesienia opłaty . Wskazane rozwiązanie z jednej strony gwarantuje pewność działania podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, nie pozostawia go w niepewności, co do konieczności i zakresu realizacji obowiązku udostępnienia informacji w sposób wskazany we wniosku, a także nie wyłącza możliwości zmiany lub wycofania wniosku przez zainteresowany podmiot. Z drugiej strony, mając na uwadze okoliczność, że ustawa o dostępie do informacji publicznej jako zasadę przyjmuje nieodpłatny dostęp do informacji, uznać należy , że powiadomienie o wysokości opłat związanych z udostępnieniem takiej informacji przed jej udostępnieniem ma zasadnicze znaczenie w realizacji tego prawa. Powiadomienie o wysokości kosztów ma na celu umożliwienie wnioskodawcy podjęcie decyzji o pokryciu kosztów udostępnianych informacji, gdyż ze względu na wysokość opłaty może on odstąpić od wskazanego we wniosku sposobu lub formy udostępnienia informacji, poprzestając na sposobie, z którym nie wiążą się żadne opłaty. Ustawodawca pozostawił wnioskodawcy kolejne 14 dni (licząc od dnia doręczenia wnioskodawcy wspomnianego wyżej zawiadomienia) na dokonanie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji lub też na wycofanie wniosku. Bezczynność wnioskodawcy w tym okresie będzie prowadzić do udostępnienia informacji w sposób i w formie wskazanej pierwotnie we wniosku i będzie wiązać się z koniecznością opłacania przez wnioskodawcę kosztów określonych we wcześniejszym zawiadomieniu. Odnosząc powyższe uwagi do realiów badanej sprawy stwierdzić należy, że Prezes Sądu Okręgowego we W. jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej uchybił obowiązkom nałożonym przez ustawę o dostępie do informacji publicznej , albowiem przed jej udostępnieniem w żądanej przez skarżącego formie , nie powiadomił go o wysokości opłaty, ani nie zakreślił 14 dniowego terminu na ewentualną zmianę zakresu lub formy wniosku. Również nie pouczył skarżącego, że po upływie 14 dniowego terminu informacja zostanie przesłana w pierwotnie wnioskowanej postaci. Skarżący został poinformowany o konieczności poniesienia kosztów udostępnienia informacji z momentem jej otrzymania, zatem nie miał możliwości skorzystania z uprawnień w zakresie modyfikacji wniosku, bądź jego cofnięcia , wynikających z przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o.d.i.p. W ten sposób wnioskodawca nie skorzystał z uprawnień, które w treści przepisów prawa powszechnie obowiązującego przyznał mu sam ustawodawca. Z tego powodu działanie odmienne polegające na udostępnieniu informacji wraz z jednoczesnym ustaleniem opłaty za dodatkowe koszty rażąco narusza procedurę z art.15 tej ustawy. .Natomiast na dezaprobatę zasługuje stanowisko organu , wedle którego w dniu , w którym informował wnioskodawcę o konieczności zgromadzenia i przetworzenia żądanych danych nie miał faktycznej możliwości ustalenia opłaty z tytułu ich udostępnienia. W istocie rzeczy jeżeli organ zobowiązany do udostępnienia informacji jest w posiadaniu informacji podlegających udostępnieniu , to zawsze może skorzystać z uprawnienia jakie daje mu przepis art. 13 ust. 2 ustawy o.d.i.p., w myśl którego jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1 (14 dni), podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W zawiązku z tym zastosowanie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej wydłużonego terminu jej udzielenia , o którym mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej , nie wyklucza sytuacji łącznego wystąpienia okoliczności określonych w art. 13 ust. 2 oraz art.15 ust. 2 tej ustawy i tym samym nie zwalnia podmiotu zobowiązanego z obowiązków, określonych w art.15 ust. 2 ustawy . W takim przypadku podmiot udostępniający po ustaniu powodów, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej , zobligowany jest do powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty odpowiadającej dodatkowym kosztom, które zmuszony jest ponieść w celu udostępnienia takiej informacji. Podkreślić należy, że pojęcia dodatkowych kosztów nie można utożsamiać z kosztami dodatkowej aktywności podmiotu zobowiązanego, ale z poniesieniem rzeczywistych kosztów. Przywołać w tym miejscu należy brzmienie przepisu art. 12 ust. 2 ustawy o.d.i.p. , wedle którego podmiot udostępniający informację publiczną jest obowiązany zapewnić możliwość: kopiowania informacji publicznej albo jej wydruk lub przesłania informacji publicznej albo przeniesienia jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji. Udostępnienie informacji publicznej polega nie tylko na umożliwieniu zapoznania się z nią, bowiem obowiązkiem podmiotu udostępniającego informację publiczną jest także zapewnienie warunków do utrwalenia jej przez osobę występującą o jej udostępnienie. Każde zadanie publiczne nałożone przez ustawę wymaga więc odpowiedniej organizacji administracji i innych podmiotów . Dlatego też nie można uznać za dodatkowe normalnych czynności, które towarzyszą realizacji zadania udostępniania informacji publicznej .Wobec tego udostępnienie informacji publicznej tylko w pewnych sytuacjach wymagać będzie od zobowiązanego podjęcia dodatkowych czynności ponad te , które charakteryzują wykonanie przez niego ustawowego obowiązku informacyjnego. Niewątpliwie opłata za koszty dodatkowe nie charakteru opłaty kancelaryjnej, administracyjnej czy też stałego cennika. Regulacja zawarta w art.15 ust.1 wymaga dokonania swoistego szacowania kosztów wytworzenia lub przekształcenia informacji ( por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 04.03.2009r. sygn. akt II SA/Łd 795/08 ) Wprawdzie w niniejszej sprawie osią sporu jest wyłącznie kontrola sposobu ustalenia opłaty za udostępnienie informacji , a nie wysokości nałożonej z tego tytułu opłaty ,to wobec podniesionej przez stronę przeciwną argumentacji w tym zakresie stwierdzić należy ,że nie może ona odnieść zamierzonego skutku prawnego. Przed wszystkim zauważyć należy, że stanowisko strony przeciwnej w tym zakresie cechuje niekonsekwencja, albowiem Prezes Sądu Okręgowego we W. udostępniając skarżącemu wyroki zgodnie z wnioskiem z dnia 16 maja 2010 r. – w formie elektronicznej, zanonimizowane – jednocześnie poinformował wnioskodawcę o ustalonej opłacie , powołując się na konieczność ich przekształcenia. Z kolei w piśmie z dnia 15 czerwca 2010 r. stanowiącym reakcję na wezwanie do usunięcia prawa organ argumentował, że wnioskodawca zwracając się o udzielenie informacji w postaci treści orzeczeń winien się liczyć, że będzie to informacja przetworzona, a co za tym idzie będzie powiadomiony o konieczności uiszczenia opłaty i o jej wysokości. W tym zakresie ma rację skarżący, kiedy wywodzi , że kwalifikacja informacji publicznej jako informacji przetworzonej, nie jest związana obowiązkiem ponoszenia kosztów. Natomiast przekształcenie informacji do formy wymaganej przez wnioskodawcę może wymagać poniesienia dodatkowych kosztów, co wynika z art. 15 ust. 1 ustawy o.d.i.p. i w tym aspekcie podkreślić należy , że na jego podstawie dopuszczalne jest pobieranie opłaty odpowiadającej rzeczywistym kosztom również przekształcenia informacji np. kopiowania dokumentów. Sposób ustalenia poniesionych kosztów powinien znaleźć odzwierciedlenie w powiadomieniu kierowanym do wnioskodawcy, bowiem umożliwia to weryfikację prawidłowości ustaleń ,kreujących w pewnych przypadkach obowiązek wnioskodawcy. Sposób ustalenia kosztów przekształcenia informacji w niniejszej sprawie strona przeciwna określiła dopiero na etapie postępowania sądowo-administracyjnego. Nie budzi wątpliwości fakt , że wnioskodawca w przedmiotowym wniosku domagał się udostępnienia wyroków w formie elektronicznej, a nie w formie kserokopii. W związku z tym powoływanie się przez stronę przeciwną na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 24.05. 2007r.sygn. akt II SAB/Wa 207/06 wyrażone na gruncie odmiennego stanu faktycznego sprawy, w której wnioskodawca domagał się udostępnienia informacji w formie kserokopii dokumentów, pozbawione jest doniosłości prawnej w realiach rozpatrywanej sprawy. Tym samym nie można zaaprobować stanowiska strony przeciwnej, że w przypadku wniosku o udostępnienie treści wyroków w formie elektronicznej powinny mieć zastosowanie przepisy dotyczące opłat kancelaryjnych w postępowaniu sądowym, a opłata za udzielenie informacji publicznej powinna zostać wyliczona zgodnie z zasadami działu 8 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz..U. z 2010 r. Nr 90. poz. 594). Zdaniem Sądu nie wyklucza to oczywiście sytuacji, w której w związku z udostępnieniem informacji publicznej w formie elektronicznej mogą być poniesione dodatkowe koszty związane z przekształceniem, jednakże z materiału aktowego rozpatrywanej sprawy takie okoliczności nie wynikają. Tym samym stwierdzić należy, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji naruszył przepis art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego aktu na podstawie art. 146 p.p.s.a. O kosztach procesu orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.