I GSK 268/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędziowie NSA Magdalena Bosakirska Urszula Raczkiewicz Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. Ch. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 października 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1109/10 w sprawie ze skargi B. Ch. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną; Wyrokiem z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 1109/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę B. Ch. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. Prezes Agencji Rynku Rolnego decyzją z [...] maja 2005 r. nadał B. Ch. (dalej: skarżący) upoważnienie w zakresie przywozu nasion konopi innych niż siewne o kodzie CN 1207 99 91. Decyzją z [...] maja 2005 r. udzielił pozwolenia na przywóz nasion konopi innych niż siewne oznaczonych kodem wskazanym powyżej w ilości 17.000 kg. Skarżący na podstawie zgłoszenia celnego z [...] czerwca 2005 r. dokonał przewozu towaru w ilości 17.000 kg. Decyzją z [...] grudnia 2009 r. Prezes ARR nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 60% wartości celnej nasion konopi. Uznał, że skarżący nie wywiązał się z zobowiązania nałożonego art. 17 ust. 2 akapit 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 507/2008 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1673/2000 w sprawie wspólnej organizacji rynku lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. Urz. UE L 149) oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z 8 lutego 2005 r. w sprawie pozwoleń na przywóz konopi z krajów trzecich (Dz. U. Nr 24, poz. 198, zwane dalej rozporządzeniem MGiP z 8 lutego 2005 r.) Przepis ten stanowi, że przedsiębiorca występując z wnioskiem o wydanie pozwolenia zobowiązuje się, że w terminie 12 miesięcy od dnia udzielenia pozwolenia przywiezione nasiona zostaną: uczynione niezdatnymi do siewu, wymieszane z nasionami innymi niż konopie, do celów żywienia zwierząt lub wywiezione do kraju trzeciego. W związku z niedopełnieniem powyższego obowiązku organ uznał, że spełniona została dyspozycja art. 39a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą (Dz. U. Nr 97, poz. 963 ze zm.). Rozpoznając sprawę na skutek odwołania skarżącego, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] marca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Podzielił stanowisko Prezesa ARR, że skarżący nie spełnił wymagań określonych w art. 17 ust. 2 akapit 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 507/2008 oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia MGiP z 8 lutego 2005 r. Wskazał, że dokumenty potwierdzające dokonanie działań określonych tymi przepisami, tj. potwierdzające uczynienie nasion konopi niezdatnymi do siewu; wymieszanie z nasionami innymi niż konopie do celów żywienia zwierząt lub wywiezienie do kraju trzeciego nie wpłynęły do Agencji Rynku Rolnego w wymaganym terminie. Organ wskazał, że termin ten został określony w § 7 ust. 1 rozporządzenia MGiP z 8 lutego 2005 r. Przedsiębiorca w terminie 14 miesięcy od daty wydania pozwolenia powinien przedłożyć Prezesowi ARR dokumenty potwierdzające poddanie nasion konopi wymaganych prawem działaniom. W rozpoznawanej sprawie termin na przedłożenie takich dokumentów mijał w [...] lipca 2006 r., natomiast skarżący część dokumentów, w tym oświadczenia kontrahentów przesłał do Prezesa ARR w dniu [...] sierpnia 2009 r., a pozostałą część dokumentów, w tym protokoły zmieszania nabytych ziaren konopi z innymi ziarnami w celu wytworzenia paszy dla ptaków, dostarczył dopiero [...] stycznia 2010 r. wraz z odwołaniem od decyzji Prezesa ARR. Organ ponadto stwierdził, że wykorzystanie nasion konopi do określonej mieszanki paszowej przez kontrahentów skarżącego nie można uznać za spełnienie obowiązku określonego w rozporządzeniu MGiP z 8 lutego 2005 r., gdyż Agencja Rynku Rolnego nie dysponuje uprawnieniami kontrolnymi wobec kontrahentów skarżącego. To skarżący, a nie jego kontrahenci, zobowiązał się do uczynienia nasion konopi niezdatnymi do siewu lub poddaniu je innym działaniom określonym w rozporządzeniu. Ponadto skarżący nie przedstawił dokumentów potwierdzających zakup surowców do produkcji pasz oraz sprzedaż pasz gotowych lub raport produkcyjny z wytworzonej serii mieszanki paszowej wraz z recepturą, o jakich mowa w § 7 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia MGiP z 8 lutego 2005 r. Organ wskazał również, że ilość konopi, o których mowa w protokołach, jest mniejsza od ilości przywiezionej w ramach udzielonego pozwolenia. Z dat protokołów wynika, że nie wszystkie nasiona zostały poddane wymaganym czynnościom w okresie 12 miesięcy od daty wydania pozwolenia, czyli do dnia [...] maja 2006 r. Wobec powyższego organ II instancji uznał, że zasadne było nałożenie na skarżącego kary pieniężnej, gdyż nie poddał on sprowadzonych nasion konopi czynnościom, o których mowa w art. 17a ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE nr 245/2001 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1673/2000 w sprawie wspólnej organizacji rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. Urz. WE L 35). Skarżący ponadto nie przekazał w terminie dokumentów potwierdzających wykonanie czynności, o których mowa w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 245/2001. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż przepis art. 39a ust. 1 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą odnosi się do uchylonych już przepisów prawa wspólnotowego stwierdził, że na podstawie korelacji stanowiącej załącznik III do rozporządzenia Komisji (WE) nr 507/2008, art. 17a ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 245/2001 przywołany w art. 39a ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, należy odczytywać jako art. 17 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) 507/2008, który to artykuł został przywołany w zaskarżonej decyzji Prezesa ARR. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę podzielił stanowisko organu, że w przedmiotowej sprawie miał zastosowanie art. 17 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 507/2008, które to rozporządzenie weszło w życie 1 lipca 2008 r., a więc po wykonaniu przez skarżącego przywozu ziaren konopi i po ich sprzedaży w terminie 12 miesięcy od daty wystawienia pozwolenia. Rozporządzenia to zastąpiło wcześniej obowiązujące rozporządzenie Komisji (WE) nr 245/2001. Sąd wskazał, że zgodnie z klauzulą derogacyjną zawartą w art. 18 rozporządzenia Komisji (WE) nr 507/2008 odesłania do uchylonego rozporządzenia nr 245/2001 należy odczytywać jako odesłania do niniejszego rozporządzenia, zgodnie z tabelą korelacji załącznika III. Według tej korelacji art. 17 ust. 2 jest odpowiednikiem art. 17a ust. 2 uchylonego rozporządzenia Komisji (WE) nr 245/2001. Treść wymienionych przepisów pokrywa się w całości. Sąd I instancji stwierdził, że zmiana przepisów unijnych stosownych w sprawie w okresie pomiędzy uzyskaniem przez skarżącego pozwolenia na przywóz, importem nasion konopi i terminem rozliczenia się z działań importera w stosunku do tych nasion oraz datą orzekania w tej sprawie została dokonana w sposób jasny i czytelny, niepozostawiający wątpliwości interpretacyjnych. Przepisy te zawierają upoważnienie dla państwa członkowskiego do ustalenia: a) odpowiedniej procedury nadawania uprawnień importerom nasion konopi z przeznaczeniem innym niż do siewu; b) sprecyzowania warunków przyznawania takich uprawnień i określenie kar, które będą obowiązywać w przypadku, gdy warunki zostaną naruszone. Powyższe unijne odesłania do aktualnie obowiązujących przepisów mają zastosowanie do przepisów krajowych, w tym do ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, gdzie w art. 39a ust. 1 zawarto odesłanie do art. 17a ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) 245/2001 oraz do przepisów wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy – rozporządzenia MGiP z 8 lutego 2005 r. Przepis art. 39a ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą w świetle omawianych wyżej regulacji unijnych jest przepisem czytelnym. Stanowi wykonanie uprawnień państwa członkowskiego przyznanych prawem unijnym, tj. art. 17 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 507/2008 (wcześniej art. 17a ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 245/2001). Przepis ten istniał w okresie, w którym skarżący był zobowiązany do dokonania określonych czynności mających na celu niedopuszczenie ziarna konopi do siewu; istniał w dacie orzekania przez organ. Wydane w oparciu o art. 8g ww. ustawy przepisy wykonawcze w postaci rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z 8 lutego 2005 r. w sprawie pozwoleń na przywóz konopi z krajów trzecich w § 7 są zgodne z przyznanymi uprawnieniami państwom członkowskim w art. 17 ust. 2 akapit 2 i 4 (dawniej art. 17a ust. 2 i 4). Określone w nim dokumenty do przedstawienia przez importera we wskazanym 14 miesięcznym terminie, odnoszące się do wymieszania nasion z innymi niż konopie, zarówno w grupie dokumentów potwierdzających zakup surowców do pasz wraz z dokumentami sprzedaży pasz gotowych, jak i w grupie raportu produkcyjnego z wytworzonej serii mieszanki paszowej wraz z recepturą, mają potwierdzać wymieszanie nasion w określonych proporcjach oraz dokonanie tego dla celów żywienia zwierząt (świadczy o tym ust. 3 § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy odsyłający w swej treści do ust. 1 tegoż § 7). Ponadto zarówno dokumenty sprzedaży paszy, jak i raporty produkcyjne i receptury będą pochodziły od osób dokonujących czynności. Będą to też dokumenty zawierające daty czynności (umowa sprzedaży związana z dokumentami zakupu komponentów daje realną możliwość określenia czasowego czynności zmieszania nasion; raport produkcyjny z wytworzonej mieszanki z istoty czynności "sporządzania raportu" powinien zawierać wskazanie co do daty opisywanej czynności). Zatem regulacje przepisów krajowych zawierają minima określane przez przepisy unijne, a ponadto dookreślają dokumenty wymagane do złożenia organowi zgodnie z upoważnieniem unijnym nakazującym krajom członkowskim wymaganie "odpowiednich dokumentów" zgodnie z warunkami określonymi przez państwo członkowskie. Sąd stwierdził, że przeprowadzana u skarżącego w dniu [...] i [...] marca 2008 r. kontrola potwierdziła, że skarżący jako uprawniony importer ziarna konopi nieprzeznaczonych do siewu, nie poddał ich czynnościom, o których mowa w art. 17 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 507/200, przez co podlegał karze pieniężnej przewidzianej w art. 39a ust. 1 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą. Organy, w ocenie Sądu, prawidłowo wskazały, że przedłożone przez skarżącego protokoły nie spełniają wymogów dla dokumentów potwierdzających poddanie nasion konopi wymaganym prawem działaniom w myśl § 7 rozporządzenia MGiP z 8 lutego 2005 r. Ponadto Sąd stwierdził, że dokumenty te zostały złożone po upływie wyznaczonego w tym przepisie 14-miesięcznego okresu. B. Ch. zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: I. Przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., a to wszystko w związku z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 136 k.p.a., a także w związku z art. 4 oraz art. 39a ust. 1 pkt 1 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą – poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w szczególności na skutek: a) nieuchylenia zaskarżonej decyzji, chociaż zawarte w niej ustalenia, iż skarżący jako importer nasion konopi nieprzeznaczonych do siewu, oznaczonych kodem CN 120799 91, nie poddał ich czynnościom, o których mowa w art. 17 ust. 2 akapit 2 lit. b/ oraz akapit 4 rozporządzenia Komisji WE nr 507/2008 z dnia 6 czerwca 2008 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1673/2000 w sprawie wspólnej organizacji rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. U. UE. L 2008.149.38), pozostają w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, a w szczególności z treścią następujących dokumentów: - zestawieniem sprzedaży z dnia [...] marca 2010 r. wraz z siedemnastoma protokołami potwierdzającymi fakt dokonania zmieszania ziaren konopi z innymi nasionami w odpowiedniej (przewidzianej prawem) proporcji; - dwoma protokołami inwentaryzacji z dnia [...] czerwca 2005 r. oraz z dnia [...] stycznia 2006 r. i dowodami [...] i [...]; b) dokonania ustaleń faktycznych, iż: "Prawidłowo zatem organ ustalił, że skarżący jako uprawniony importer ziarna konopi nieprzeznaczonych do siewu, nie podał ich czynnościom, o których mowa w art. 17 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 507/2008 (dawniej: art. 17a ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 245/2001) przez co podlega karze pieniężnej przewidzianej w art. 39a ust. 1 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą", a nadto, iż - Organy nie dopuściły się "... naruszenia przepisów prawa administracyjnego, tj. art. 6, 7, 8, 77 § 1, 136 k.p.a. w zw. z art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem poprzez odmowę przyjęcia do ustaleń faktycznych, iż przedłożone protokoły świadczą o wykonywaniu stosownych działań prawem przewidzianych", chociaż pozostają one w sprzeczności z treścią dokumentów wymienionych pod lit. a/. Powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wadliwe ustalenia dotyczące stanu faktycznego zarówno przez Sąd I instancji, jak i organy administracyjne doprowadziły do nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. II. Przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 39a ust. 1 pkt 1 ustawy o administrowaniu obrotem z zagranicą w zw. z art. 2 oraz art. 42 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP, a także w zw. z: 1) art. 17a ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 245/2001 z 5 lutego 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1673/2000 z 27 lipca 2000 r. w sprawie wspólnej organizacji rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. Urz. UE L nr 35) ostatnio zmienionego rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1401/2003 z 6 sierpnia 2003 r. zmieniającym rozporządzenie Rady (WE) nr 245/2001, uchylonego z dniem 26 czerwca 2008 r.; 2) art. 17 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 507/2008; 3) rozporządzenia MGiP z 8 lutego 2005 r. poprzez błędną wykładnię na skutek wadliwego przyjęcia, iż: 1a) znamiona czynu, za którego popełnienie nałożono na skarżącego karę pieniężną (unormowane częściowo w art. 39a ust. 1 pkt 1 ustawy o administrowaniu obrotem z zagranicą) nie muszą być określone w sposób kompletny wprost w ustawie, lecz mogą być także dookreślone w przepisach prawa unijnego (wymienionych w pkt 2), które nieobowiązywały w chwili popełnienia tego czynu i nie zostały powołane w tej ustawie, jak również w przepisach rozporządzenia MGiP z 8 lutego 2005 r., mimo iż nie zostały one przywołane w ww. przepisie ustawy (nie są elementem karno-administracyjnym); 2a) zawarta w art. 39a ust. 1 pkt 1 ustawy o administrowaniu obrotem norma karno-administracyjna obejmuje także czyn skarżącego importera nasion konopi nieprzeznaczonych do siewu oznaczonych kodem CN 1207 99 91, polegający na poddaniu ich czynnościom, o których mowa w przepisach unijnych wymienionych w pkt 1, chociaż nie obowiązywały one w chwili wydania decyzji przez organ I instancji z 18 grudnia 2009 r., jako że zostały uchylone z dniem 26 czerwca 2008 r. (art. 18 rozporządzenia Komisji (WE) nr 507/2008); 3a) art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o administrowaniu obrotem z zagranicą nie narusza art. 2 Konstytucji RP, chociaż zawarta w nim norma prawna jest niejasna, nieprecyzyjna i niekompletna wskutek dookreślania penalizowanego czynu poprzez odesłanie do przepisów unijnych (wymienionych w pkt 1), które z dniem 26 czerwca 2008 r. zostały uchylone, a jednocześnie mimo iż z dniem 1 lipca 2008 r. weszło w życie inne prawo unijne w tym przedmiocie (wymienione w pkt 2), to jednak przepis art. 39a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy nie został znowelizowany, a zatem na podstawie tak sformułowanej normy prawnej nie jest możliwe, a co najmniej bardzo utrudnione prawidłowe określenie czynu (czynności), których popełnienie lub zaniechanie wykonania podlega karze administracyjnej; taka norma – jako niejasna i niezrozumiała dla jej adresatów – narusza zasadę przyzwoitej legislacji, zasadę dookreśloności przepisów i zasadę zaufania do państwa i prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP; 4a) art. 39a ust. 1 pkt 1 ustawy o administrowaniu obrotem z zagranicą nie narusza art. 42 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP, chociaż zawarta w nim sankcyjna norma prawna nie precyzuje dokładnie i kompletnie czynu karalnego, odsyła bowiem w tym przedmiocie do przepisów unijnych (wymienionych w pkt 1), które z dniem 26 czerwca 2008 r. (a zatem przed wydaniem przez organ I instancji decyzji z [...] grudnia 2009 r.) zostały uchylone; mimo iż z dniem 27 czerwca 2008 r. weszło w życie inne prawo unijne w tym przedmiocie (wymienione w pkt 2), to jednak nie może ono działać wstecz – jak w istocie przyjęły organy oraz Sąd I instancji – poprzez zawarte w nim przepisy korelacyjne (załącznik nr III do rozporządzenia Komisji (WE) nr 507/2008); poza tym brak określenia w art. 39a ust. 1 pkt 1 ustawy o administrowaniu obrotem z zagranicą znamion czynu podlegającego karze administracyjnej pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 42 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP i wynikającej z niej zasady określoności wprost w ustawie wszystkich przepisów o charakterze represyjnym (sankcjonująco–dyscyplinujących), w tym przede wszystkim ich zakresu podmiotowego i przedmiotowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator stwierdził, że wbrew twierdzeniom organu oraz Sądu I instancji z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że nasiona konopi sprowadzone przez skarżącego na podstawie stosownego pozwolenia, zostały faktycznie zmieszane z innymi nasionami celem wytworzenia pasz dla zwierząt, co zostało potwierdzone protokołem z tych czynności. Ilość konopi w mieszance nie przekroczyła 15%, wobec czego spełnione zostały wymogi art. 17 ust. 2 akapit 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 507/2008. Zdaniem kasatora fakt, że protokoły mieszania oraz oświadczenia nabywców nie zostały przez niego dostarczone organowi we właściwym terminie, nie ma w sprawie znaczenia, gdyż nie tego uchybienia dotyczyła kara pieniężna. Kasator podniósł, że przesłanki nałożenia sankcji karno-administracyjnej z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o administrowaniu obrotem zostały określone przez ustawodawcę ze wskazaniem konkretnego przepisu aktu wspólnotowego – mianowicie art. 17a ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 245/2001, który to przepis został uchylony przed dniem nałożenia kary pieniężnej. Jednocześnie ustawodawca polski nie znowelizował art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o administrowaniu obrotem z zagranicą poprzez odesłanie do nowych uregulowań unijnych. Wobec tego, w ocenie kasatora, norma sankcyjna zawarta w tym przepisie stała się niejasna i nieczytelna, przede wszystkim w zakresie określenia znamion czynu, którego popełnienie (zaniechanie) podlega penalizacji. Zdaniem kasatora, zgodnie z zasadą przyzwoitej legislacji, wynikającą z Konstytucji RP, adresat normy nie może mieć wątpliwości co do jej zakresu przedmiotowego. Zakres ten powinien być dokładnie i wprost określony w ustawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga ta została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., gdyż zarzucono w niej zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię. Analiza stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania prowadzi do wniosku, że wprost adresowane są one wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, które przyjęte zostały przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania. Zmierzają one do ich podważenia, jako nieprawidłowych, bo przeprowadzonych z naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów proceduralnych. Ocena ich zasadności musi uwzględniać to, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ostatecznej realizowana była przez Sąd I instancji w granicach sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Granice kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczone zostają przez granice sprawy administracyjnej, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, co powoduje, że przy ustalaniu tożsamości sprawy należy uwzględniać te właśnie elementy, których tożsamość, w odniesieniu do elementów podmiotowych wyraża się w tożsamości podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, w odniesieniu zaś do tożsamości przedmiotowej, do tożsamości treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Zakres sądowej kontroli wyznacza więc przedmiot danej sprawy administracyjnej zdeterminowany prawnymi podstawami wydanego w niej rozstrzygnięcia. Ze wskazanego punktu widzenia kontrola prawidłowości ustaleń stanu faktycznego musiała więc uwzględniać fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. O tym zaś decydują normy prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie podstawę prawną nałożenia na skarżącego kary pieniężnej stanowił m.in. art. 39a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o administrowaniu obrotem z zagranicą (Dz. U. Nr 97, poz. 963 ze zm.), zgodnie z którym karze pieniężnej podlega ten, kto, będąc importerem nasion konopi nieprzeznaczonych do siewu, oznaczonych kodem CN 1207 99 91, nie poddaje ich czynnościom, o których mowa w art. 17a ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 245/2001 z dnia 5 lutego 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1673/2000 w sprawie wspólnej organizacji rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. Urz. WE L 35 z 6.2.2001), ostatnio zmienionego rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1401/2003 z dnia 6 sierpnia 2003 r. zmieniającym rozporządzenie (WE) nr 245/2001 ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1673/2000 w sprawie wspólnej organizacji rynku lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. Urz. WE L 199 z 7.8.2003), lub nie czyni tego w sposób lub w terminach, o których mowa w art. 17a ust. 2 tego rozporządzenia. W myśl zaś art. 17a ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 245/2001 zainteresowane Państwa Członkowskie są obowiązane ustalić odpowiednie procedury nadawania uprawnień importerom nasion konopi z przeznaczeniem innym niż do siewu. Procedury te zawierają dokładne sprecyzowanie warunków przyznawania takich uprawnień i określenie kar, które będą obowiązywać w przypadku gdy warunki te zostaną naruszone. W przypadku przywozu nasion konopi, określonych w akapicie pierwszym, pozwolenie na przywóz, określone w ust. 1, wydaje się jedynie w przypadku gdy uprawniony importer zobowiąże się, że przedstawi właściwym władzom, w terminie i zgodnie z warunkami określonymi przez Państwo Członkowskie, odpowiednie dokumenty świadczące, iż nasiona konopi objęte pozwoleniem zostało wykorzystane w okresie krótszym niż 12 miesięcy od daty wystawienia pozwolenia, na podjęcie jednego z niżej wymienionych działań: – umieszczając warunek wykluczenia wykorzystania do siewu, – wymieszanie z nasionami innymi niż konopie, do celów żywienia zwierząt, przy czym zawartość nasion konopi wynosiła najwyżej 15% całej mieszanki, zaś w wyjątkowych wypadkach najwyżej 25%, na wniosek uprawnionego importera, opatrzony uzasadnieniem, – ponowny wywóz do państwa trzeciego. Jednakże, jeżeli część nasion konopi objęta pozwoleniem nie została wykorzystana do celów, określonych w akapicie poprzedzającym w terminie 12 miesięcy, Państwo Członkowskie ma prawo, na wniosek uprawnionego importera przedstawiającego odpowiednie uzasadnienie, przedłużyć termin ważności na jeden lub dwa okresy sześciomiesięczne. Dokumenty zaświadczające, określone w akapicie drugim, są sporządzane przez podmioty, które wykonują opisane działania i zawierają co najmniej następujące informacje: – nazwę/nazwisko podmiotu, pełny adres, Państwo Członkowskie oraz podpis podmiotu, – opis przeprowadzonego działania spełniającego warunki ustanowione w akapicie drugim oraz datę wykonywania, – ilość nasion konopi w kilogramach, poddawanych działaniu. Procedury, o jakich mowa w art. 17a ust. 2 powyższego rozporządzenia Komisji (WE) nr 245/2001 zostały bliżej określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 8 lutego 2005 r. w sprawie pozwoleń na przywóz konopi z krajów trzecich (Dz. U. Nr 24, poz. 198 ze zm.). W myśl § 7 tego ostatniego rozporządzenia: "1. W terminie 14 miesięcy od dnia udzielenia pozwolenia na przywóz nasion konopi objętych kodem CN 1207 99 91 z przeznaczeniem innym niż do siewu, importer wspólnotowy przedkłada Prezesowi Agencji Rynku Rolnego dokumenty potwierdzające, że w terminie 12 miesięcy od dnia udzielenia pozwolenia na przywóz, z zastrzeżeniem ust. 2, nasiona te zostały: 1) uczynione niezdatnymi do siewu; 2) wymieszane z nasionami innymi niż konopie, do celów żywienia zwierząt, przy czym zawartość nasion konopi wynosiła nie więcej niż 15% całej mieszanki, a w przypadku wyrażenia zgody przez Prezesa Agencji Rynku Rolnego, o której mowa w § 4 ust. 2 pkt 2, nie więcej niż 25%; 3) wywiezione do kraju trzeciego. 2. W przypadku przedłużenia 12-miesięcznego terminu na dokonanie czynności, o których mowa w ust 1, dokumenty potwierdzające dokonanie tych czynności składa się w terminie 2 miesięcy po upływie przedłużonego terminu. 3. Dokumentami, o których mowa w ust. 1, są: 1) w przypadku uczynienia nasion konopi niezdatnymi do siewu: a) protokół poddania tych nasion ześrutowaniu, prażeniu, odłuszczeniu, odolejeniu, działaniu wysokich temperatur lub innym działaniom pozbawiającym je zdolności kiełkowania lub b) protokół poddania tych nasion działaniom utylizacyjnym oraz faktura za przyjęcie odpadów przez zakład utylizacji; 2) w przypadku wymieszania z nasionami innymi niż konopie, do celów żywienia zwierząt - dokumenty potwierdzające zakup surowców do produkcji pasz oraz sprzedaż pasz gotowych lub raport produkcyjny z wytworzonej serii mieszanki paszowej wraz z recepturą; 3) w przypadku wywiezienia nasion konopi do kraju trzeciego - uwierzytelniona kopia Jednolitego Dokumentu Administracyjnego (SAD)." Skarżący jako importer nasion konopi nieprzeznaczonych do siewu na potwierdzenie tego, iż nasiona te poddał czynnościom, o których mowa w powyższych rozporządzeniach, przedstawił przy piśmie z dnia [...] maja 2006 r. jedynie 17 faktur na okoliczność sprzedaży tych nasion. Następnie przedłożył 5 pisemnych oświadczeń nabywców zawierających deklarację o użyciu nabytych nasion jako komponentu do produkcji paszowej dla zwierząt. Dopiero w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący przedłożył kserokopię 31 protokołów (zawierających daty wystawienia od [...] czerwca 2005 r. do [...] maja 2007 r.), w których nabywcy nasion oświadczyli, iż ziarno zakupili w celu wytworzenia mieszanki paszowej dla ptaków oraz że w dniu wydania towaru odbiorca w obecności dostawcy (skarżącego) dokonał wymieszania ziaren konopi z innymi nasionami. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji niewadliwie ocenił, iż powyższe dowody nie mogły stanowić dla organów wystarczającej podstawy do przyjęcia, iż skarżący przedstawił "dokumenty zaświadczające (...) działania", o jakich mowa w art. 17a ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 245/2001 oraz w § 7 ust. 3 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 8 lutego 2005 r. Przedstawione przez skarżącego oświadczenia nabywców nasion konopi nie stanowiły bowiem dokumentów potwierdzających zakup surowców do produkcji pasz oraz sprzedaży pasz gotowych ani też raportu produkcyjnego z wytworzonej serii mieszanki paszowej wraz z recepturą. Skarżący dokonał jedynie sprzedaży nasion konopi, a nabywcy oświadczyli, iż nasiona te przeznaczą do wytworzenia mieszanki paszowej dla ptaków. Jeżeli zaś chodzi o "protokoły wymieszania ziaren konopi z innymi nasionami", to trudno je uznać za "raport produkcyjny z wytworzonej serii mieszanki paszowej wraz z recepturą", skoro sam skarżący na rozprawie kasacyjnej w dniu 8 maja 2012 r. oświadczył, iż "nie widział samego procesu mieszania nasion a od kontrahentów otrzymał jedynie oświadczenia o wymieszaniu nasion". W czasie kontroli nie okazał zaś protokołów, "gdyż protokoły mogły być jeszcze u kontrahentów lub były na etapie uzgadniania". To oświadczenie skarżącego pozostaje więc w sprzeczności z twierdzeniami skargi kasacyjnej, iż nasiona konopi zostały zmieszane z innymi nasionami celem wytworzenia pasz, co zostało potwierdzone protokołem z tej czynności "przeprowadzonej w obecności sprzedawcy (skarżącego) i nabywcy (producenta pasz)". Poza tym w świetle art. 39a ust. 1 pkt 1 powołanej wcześniej ustawy z dnia 10 kwietnia 2004 r. o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia MGiP z dnia 8 lutego 2005 r. powyższych udokumentowanych czynności skarżący powinien dokonać w terminie 12 miesięcy od dnia udzielenia pozwolenia na przywóz ([...] maja 2005 r.). Tymczasem znaczna część przedstawionych przez skarżącego protokołów z mieszania ziaren konopi z innymi nasionami dotyczy wykonania tych czynności w okresie od [...] grudnia 2006 r. do [...] stycznia 2007 r. (17 protokołów), a więc w terminie przekraczającym okres 12 miesięcy od dnia udzielenia zezwolenia na przywóz. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą w związku art. 2 i art. 42 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 17a ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 245/2001 oraz art. 17 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 507/2008 na skutek wadliwego przyjęcia, iż znamiona czynu, za którego popełnienie nałożono na skarżącego karę pieniężną (unormowane częściowo w art. 39a ust. 1 pkt 1 ustawy o administrowaniu obrotem) nie muszą być określone w sposób kompletny (zupełny) wprost w ustawie, lecz mogą być także dookreślone w przepisach prawa unijnego, które nie obowiązywały w chwili popełnienia tego czynu i nie zostały powołane w tej ustawie. Należy bowiem zauważyć, iż skarżący zaniechał dokonania czynności, o jakich mowa w art. 39a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o administrowaniu (...) w okresie obowiązywania art. 17a ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 245/2001, a to właśnie rozporządzenie zostało wymienione w art. 39a ustawy o administrowaniu obrotem. Czynności tych skarżący powinien dokonać najpóźniej w terminie 12 miesięcy od dnia udzielenia pozwolenia na przywóz nasion konopi, tj. do dnia 19 maja 2006 r., a rozporządzenie Komisji (WE) nr 245/2001 zostało uchylone rozporządzeniem Komisji (WE) nr 507/2008 z dnia 27 czerwca 2008 r. i weszło w życie z dniem 1 lipca 2008 r. Tak więc w tej sytuacji nie można mówić o tym, iż skarżący został ukarany na podstawie ustawy, która nie obowiązywała w czasie popełnienia przez niego czynu zabronionego pod groźbą kary, co pozostawałoby w sprzeczności z powołanymi w skardze przepisami art. 2 i 42 ust. 1 Konstytucji RP. Nie można też podzielić prezentowanego w skardze kasacyjnej poglądu, iż organy administracyjne oraz Sąd I instancji przyjęły w istocie, że prawo może działać wstecz. Wprawdzie organy obydwu instancji jako podstawę prawną nałożenia na skarżącego kary pieniężnej wymieniły nie tylko art. 39a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą lecz również art. 17a ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 507/2008, a Sąd I instancji uznał, iż w sprawie ma zastosowanie również ten ostatni przepis, lecz okoliczność ta nie oznacza, iż Sąd I instancji zaaprobował "działanie prawa wstecz". Przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 507/2008 nie są bowiem "nowym" ani też "innym" prawem w stosunku do przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 245/2001. Wynika to już z samej "preambuły" rozporządzenia Komisji (WE) nr 507/2008 (pkt 1), w której stwierdzono, że rozporządzenie Komisji (WE) nr 245/2001 zostało kilkakrotnie znacząco zmienione i "w celu zapewnienia jego jasności i zrozumiałości należy je zatem skodyfikować". Tak więc rozporządzenie Komisji (WE) nr 507/2008 stanowi w istocie jednolity tekst rozporządzenia nr 245/2001. Przemawia za tym również treść art. 18 rozporządzenia nr 507/2008, w którym stwierdzono, że "Odesłania do uchylonego rozporządzenia należy odczytywać jako odesłania do niniejszego rozporządzenia, zgodnie z tabelą korelacji w załączniku III." W sprawie zaś było bezsporne, iż treść przepisów art. 17 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 245/2001 oraz art. 17 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 507/2008 jest identyczna (treści tych przepisów pokrywają się w całości). Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.