I OSK 142/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 747/10 w sprawie ze skargi J. U. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 747/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. U., stwierdził nieważność decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Komendant Główny Policji, po rozpoznaniu odwołania J. U. od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia [...] października 2009 r. nr [...] zwalniającego w/w ze służby w Policji z dniem 15 listopada 2009r., rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części ustalającej datę zwolnienia strony ze służby w Policji ustalając ją na dzień 31 marca 2010 r., a w pozostałej części utrzymał zaskarżony rozkaz w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż Wojewódzka Komisja Lekarska przy MSWiA w W. orzeczeniem nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r., zatwierdzonym przez Okręgową Komisję Lekarską MSWiA w K. w dniu [...] sierpnia 2009 r., uznała policjantkę za całkowicie niezdolną do służby w Policji i zaliczyła ją do trzeciej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia, w związku ze służbą w Policji. Organ II instancji wskazał, iż brzmienie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji wskazuje na obligatoryjny charakter takiego zwolnienia, niepozostawiający organowi możliwości podjęcia innej decyzji w tym zakresie. Stwierdzenie przez komisję lekarską całkowitej niezdolności do służby w Policji dowodzi o braku niezbędnej sprawności fizycznej i psychicznej oraz wyklucza możliwość jej pełnienia i stanowi podstawę do rozwiązania stosunku służbowego. Ponadto określono na nowo datę zwolnienia ze służby na dzień 31 marca 2010 r. J. U. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższy rozkaz personalny. Skarżąca zarzuciła mu naruszenie art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, polegające na przyjęciu, że jej zwolnienie nastąpiło po upływie 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając nieważność decyzji organu I i II instancji wskazał, że w sprawie organem właściwym do wydania decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby w Policji był, zgodnie z treścią art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 43, poz. 277 ze zm.), właściwy przełożony, tj. Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu. Jak wynika z akt sprawy, Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu w § 1 pkt 1 decyzji z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w sprawie podziału zadań między Zastępców Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu oraz upoważnień do podejmowania decyzji w imieniu Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu, postanowił, że [...] Z. S. nadzoruje realizację czynności z zakresu zadań następujących komórek organizacyjnych KWP we Wrocławiu: Wydziału Kryminalnego, Wydziału Dochodzeniowo-Śledczego, Wydziału Techniki Operacyjnej, Wydziału Wywiadu Kryminalnego, Laboratorium Kryminalistycznego, Wydziału do Walki z Korupcją i Wydziału do Walki z Przestępczością Zorganizowaną. Natomiast w myśl § 3 pkt 1 Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu upoważnił m.in. [...] Z. S. do wydawania w jego imieniu decyzji i poleceń w sprawach związanych z funkcjonowaniem nadzorowanych przez niego komórek organizacyjnych KWP we Wrocławiu. Z kolei zgodnie z § 7 pkt 1 w/w decyzji [...] Z. S. zastępuje Komendanta Wojewódzkiego w czasie jego nieobecności w siedzibie urzędu lub w służbie. Tymczasem rozkaz personalny z dnia [...] października 2009 r. zwalniał ze służby w Policji funkcjonariusza zatrudnionego na stanowisku specjalisty w Wydziale Postępowań Administracyjnych i Prezydialnym KWP we Wrocławiu. Z treści zaś z § 1 pkt 4 przywoływanej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia [...] października 2008 r. wynika, że nad Wydziałem Postępowań Administracyjnych oraz Wydziałem Prezydialnym osobisty nadzór sprawuje Komendant Wojewódzki Policji. Dodatkowo z dokumentów nadesłanych przez organ na wezwanie Sądu nie wynika, by w dniu wydania decyzji organu I instancji, Komendant Wojewódzki Policji nie był obecny w siedzibie urzędu lub w służbie. Reasumując, w ocenie Sądu I instancji, Z. S. nie był osobą upoważnioną do wydawania decyzji w imieniu Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu w przedmiocie zwolnienia J. U. ze służby w Policji, a zatem rozkaz personalny z dnia [...] października 2009 r. wydany został przez osobę nieuprawnioną. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Komendant Główny Policji, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i zasądzenia kosztów postępowania, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." przez niewyjaśnienie zasadniczego motywu orzeczenia, tj. niewskazanie, na jakiej podstawie sąd uznał, że rozkaz personalny w postępowaniu przed organem I instancji został wydany przez osobę nieupoważnioną, co uniemożliwia skuteczną kontrolę kasacyjną, a zatem ma istotny wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 268a k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji mimo braku podstaw do uznania, że decyzja była obciążona kwalifikowaną wadą, co miało decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu podniesiono, że przekroczenie zakresu upoważnienia nastąpiłoby wówczas, gdyby komendant w dniu wydania decyzji był nieobecny w siedzibie urzędu lub w służbie. Aby stwierdzić nieważność decyzji na tej podstawie należałoby zatem ustalić w sposób pozytywny, że komendant w danym dniu był obecny w siedzibie urzędu lub służbie. W aktach sprawy brak jest natomiast jakichkolwiek dowodów, pozwalających na stwierdzenie, że decyzja pierwszoinstancyjna była nieważna w związku z naruszeniem art. 268a k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. U. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 153 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., co oznacza, że sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Tak oceniając wniesioną skargę kasacyjną należało uznać za uzasadnioną. Zgodnie z art. 268a k.p.a. organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. W niniejszej sprawie decyzja z dnia [...] października 2009 r., wydana z upoważnienia Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu podpisana była przez Zastępcę Komendanta Wojewódzkiego – Z. S. Zakres upoważnienia do załatwiania spraw w imieniu tego organu został określony w decyzji z dnia [...] października 2008 r., nr [...]. W § 3 ust. 1 pkt 1 wskazano, że Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu upoważnia [...] Z. S. do wydawania w jego imieniu decyzji i poleceń w sprawach związanych z funkcjonowaniem nadzorowanych komórek organizacyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji we Wrocławiu, z wyłączeniem aktów normatywnych. Jednocześnie w § 7 określono, iż upoważnienie Z. S. do zastępowania Komendanta obowiązuje w czasie jego nieobecności w siedzibie urzędu lub w służbie. Kwestia ta winna zatem zostać uwzględniona i poddana wnikliwej analizie podczas oceny czy kontrolowane decyzje wydano z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarządzeniem z dnia 14 czerwca 2010 r. wezwał organ m. in. do nadesłania upoważnienia dla Z. S. do wydania w imieniu Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu rozkazu personalnego z dnia [...] października 2009 r. Organ powyższe zarządzenie wykonał, nadsyłając decyzję z dnia [...] października 2008 r. nr [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie zbadał wszystkich elementów zmierzających do ustalenia czy decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. W sprawie nie ustalono czy Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu w dniu wydania kontrolowanej decyzji był na służbie i czy przebywał w siedzibie urzędu. Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w tym zakresie jest gołosłowne, gdyż nie znajduje oparcia w zgromadzonych w aktach sprawy dokumentach. Tym samym nieuprawniona jest teza, że decyzja pierwszoinstancyjna jest nieważna z mocy art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Przedwczesne jest także uznanie, że doszło do naruszenia prawa przez Komendanta Głównego Policji i zachodziły przesłanki by uznać, że zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, dotknięta jest wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.