I OW 93/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia WSA del. Jacek Fronczyk Protokolant asyst. sędz. Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 5 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy Potęgowo o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Wójtem Gminy Potęgowo a Prezydentem Miasta Koszalina w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] w Koszalinie w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dot. R. K. postanawia: oddalić wniosek. Wójt Gminy Potęgowo w dniu 7 czerwca 2010 r. zwrócił się z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w Koszalinie w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dotyczącego Pana R. K. W uzasadnieniu wskazano, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Koszalinie postanowieniem nr 1042/2009 z dnia 26 października 2009 r. przekazał według właściwości do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Potęgowie sprawę Pana R. K., ostatni meldunek [...], gmina Potęgowo - w celu przyznania prawa do świadczeń z opieki zdrowotnej na wniosek Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] w K. Wójt Gminy Potęgowo na podstawie dokumentów sprawy uznał, iż nie jest właściwym do wydania stosownej decyzji, gdyż miejscem zamieszkania Pana R. K. jest miejscowość D., gmina Darłowo, dlatego też przesłał w drodze postanowienia nr 16/09 z dnia 30 października 2009 r. akta sprawy do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Darłowie - stosownie do treści art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tj.: Dz.U. z 2008r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.). Pismem nr GOPS-I-8040/3/09 z dnia 12 listopada 2009 r. GOPS Darłowo wniósł zażalenie na ww. postanowienie, nie zgadzając się ze stanowiskiem GOPS Potęgowo. W wyniku rozpoznania zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku, postanowieniem z dnia 11 grudnia 2009 r. nr SKO.41/VI-9141/549/09 stwierdziło niedopuszczalność wniesienia zażalenia od postanowienia z dnia 30 października 2009 r., uznając jednocześnie, iż ponowne przekazanie sprawy przez Kierownika GOPS Potęgowo dokonane zostało z rażącym naruszeniem prawa, a ww. postanowienie winno zostać usunięte z obrotu prawnego. W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2010 r., nr SKO.41/VI-9141/40/10 stwierdziło nieważność postanowienia z dnia 30 października 2009 r., wskazując, iż w celu rozstrzygnięcia sprawy należy złożyć wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwości. W odpowiedzi na powyższy wniosek Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Koszalinie w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w treści postanowienia z dnia 26 października 2009 r. nr 1042/2009 w sprawie przekazania podania Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] w Koszalinie przy ul. [...] z dnia 20 października 2009 r. o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Dyrektor MOPS w Koszalinie podkreślił, że Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] w Koszalinie w treści wniosku o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla Pana R. K. jako jego adres ostatniego zameldowania na pobyt stały podał: D., gm. Potęgowo. Placówka ta wskazała jednocześnie, że Pan R. K. nie ma obecnie stałego miejsca zamieszkania i zameldowania. W toku postępowania ustalono nadto, że w Koszalinie Pan R. K. przebywał jedynie podczas pobytu w Szpitalu przy ul. [...]. Powołując się na treść postanowienia NSA w Warszawie z dnia 13 maja 2008 r., sygn. akt I OW 22/08, wskazał, że przebywanie w placówce, jaką jest szpital nie spełnia wymogów miejsca zamieszkania. Z analizy akt sprawy jednoznacznie wynika, że Pan R. K. ani nie jest zameldowany na terenie gminy Koszalin, ani nie posiada tytułu prawnego do lokalu na terenie tej gminy, ani też nie posiada na tym terenie przedmiotów niezbędnych do materialnej egzystencji. Wobec powyższych okoliczności faktycznych i prawnych MOPS w Koszalinie uznał się niewłaściwym miejscowo do rozpoznania sprawy i postanowieniem przekazał sprawę do organu właściwego (gmina Potęgowo). W zaistniałym stanie faktycznym przedmiotowej sprawy Dyrektor MOPS w Koszalinie wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego i ustalenie, że "gmina Koszalin nie jest organem właściwym do rozpoznania przedmiotowej sprawy". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny o którym mowa w art. 4 wskazanej wyżej ustawy należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, jest właściwy do rozstrzygania sporów o właściwość o sporów kompetencyjnych. W niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia przedstawiony został spór o właściwość pomiędzy wójtem gminy i prezydentem miasta i to spór negatywny, bowiem żaden z nich nie uważa się za właściwy w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dotyczącego R. K. Wskazać jednak należy, że o sporze o właściwość (sporze kompetencyjnym) możemy mówić jedynie wówczas, gdy pomiędzy organami istnieje rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej, zaś stan faktyczny jak i prawny sprawy pozostają niesporne. W sytuacji, gdy pomiędzy organami nie ma zgody, co do oceny stanu faktycznego, nie ma tożsamości sprawy. Trudno więc mówić o sporze o właściwość, kiedy dwa organy nie ustaliły miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Burmistrz Gminy Potęgowo jako adres miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy wskazał miejscowość D., gmina Darłówko, zaś Prezydent Miasta Koszalina podniósł, że R. K. nie ma obecnie stałego miejsca zamieszkania i zameldowania, zaś jako adres ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały wskazał D., gmina Potęgowo. W zależności od prawidłowo poczynionych ustaleń w ww. zakresie zastosowanie będą miały różne przepisy, a w konsekwencji właściwe w sprawie mogą być różne organy. Jak wynika z treści art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych właściwość organu w sprawie potwierdzenia prawa do świadczenia opieki zdrowotnej ustala się w oparciu o miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie zawiera definicji pojęcia "miejsce zamieszkania". W konsekwencji przy ustalaniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy należy posiłkować się treścią art. 25 k.c., zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 54 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a. Jednak w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć zasady zawarte w przepisach k.p.a. I tak, zgodnie z treścią art. 21 k.p.a. właściwość miejscową organu ustala się: 1) w sprawach dotyczących nieruchomości - według miejsca jej położenia; jeżeli nieruchomość położona jest na obszarze właściwości dwóch lub więcej organów, orzekanie należy do organu, na którego obszarze znajduje się większa część nieruchomości; 2) w sprawach dotyczących prowadzenia zakładu pracy - według miejsca, w którym zakład pracy jest, był lub ma być prowadzony, 3) w innych sprawach - według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron; jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Jeżeli natomiast nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wyżej wskazany, uznaje się, że sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m. st. Warszawie (art. 21 § 2 k.p.a.). Wskazując na powyższe rozważania podnieść jednak należy, że spór o właściwość, w którym organy opierają się na odmiennych ustaleniach faktycznych należy ocenić jako pozorny, gdyż nie ma tu rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, a istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy. Dopóki nie nastąpi pomiędzy organami uzgodnienie stanowisk co do istoty sprawy (dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego), nie można mówić o sporze kompetencyjnym (postanowienie NSA z 21 stycznia 2003 r., IV SA 3955/02, niepubl., postanowienie NSA z 24 lipca 2007 r., II OW 25/07 LEX nr 384675). Wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, czy też sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, aby można precyzyjnie określić przedmiot sprawy. Ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu sprawy należy do organów administracji publicznej (art. 7 k.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a. (postanowienie NSA z 16 lutego 2004 r., OW 39/04, ONSiWSA 2004, nr 1, poz.17; postanowienie NSA z 30 września 2004 r., OW 110/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 46). Reasumując stwierdzić należało, że organy będące w sporze nie ustaliły jednoznacznie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności czy R. K. posiada miejsce zamieszkania w kraju, w braku zamieszkania w kraju miejsce pobytu, a jeżeli nie ma on w kraju zamieszkania lub pobytu – miejsce jego ostatniego zamieszkania lub pobytu. Taki stan rzeczy prowadzi, zgodnie z art. 15 § 2 w zw. z art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do oddalenia wniosku i orzeczenia jak w sentencji postanowienia.