II SA/Ol 819/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Renata Kantecka Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2010 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania i przedłożenia projektu budowlanego – wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza na rzecz skarżącego od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 200 zł (dwustu złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]", znak: "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na R. G. G. i L. G. - inwestorów jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej, zlokalizowanego przy ul. A w "[...]", obowiązek: uzupełnienia w terminie do dnia 31 stycznia 2005r. projektu zamiennego i orzeczenia technicznego o stanie konstrukcji, odpowiednio o ocenę zgodności wprowadzonych zmian w projekcie zamiennym w stosunku do projektu podstawowego z obowiązującymi przepisami techniczno budowlanymi oraz o ocenę wprowadzonych zmian konstrukcyjnych na bezpieczeństwo użytkowania przyległych sąsiednich budynków położonych przy ul A Powyższa decyzja została rozpatrzona w trybie odwoławczym przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak również w trybie skargowym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, który wyrokiem z dnia 30 maja 2006r., sygn. akt. II SA/Ol 40/06 uchylił decyzję organu II instancji. Następnie WINB decyzją z dnia "[...]", uchylił decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania organ I instancji wydał decyzję z dnia "[...]" nakazującą inwestorom wykonanie i przedłożenie opinii technicznej o stanie technicznym elementów konstrukcyjnych budynku mieszkalnego, zlokalizowanego przy ul. A, działka nr "[...]" w "[...]", zawierającej m.in. ocenę zgodności wprowadzonych zmian w projekcie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, w tym warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Brak doręczenia w/w decyzji J. H. pozbawiło go, jako stronę możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. Wskutek złożonego wniosku z dnia 29 listopada 2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "[...]", wznowił postępowanie administracyjne i wydał decyzję z dnia "[...]" nakładającą na inwestorów w trybie 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zakres obowiązków, które zdaniem organu warunkowały doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. W wyniku odwołania J. H., WINB uchylił w/w rozstrzygnięcie wskazując na naruszenie art. 79 Kpa i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie po przeprowadzeniu czynności dowodowych, w szczególności wizji lokalnej z dnia 18 listopada 2008r., organ I instancji ustalił, iż inwestor wykonał przedmiotową ścianę o grubości 12 cm. Według niego oględziny ściany wspólnej budynku przy ul. A i B wykazały, iż jej stan techniczny jest dobry. Dodatkowo ustalono, iż inwestor L. G. we wrześniu 2006r. przymuszony koniecznością zabezpieczenia budynku przed wilgocią, wywołaną awarią rury wodociągowej, wykonał roboty budowlane polegające na wybudowaniu schodów terenowych (wybudowanych w celu zejścia do wykopu przy prowadzeniu prac dociepleniowych ) oraz muru oporowego przy tych schodach i ścianki dociskowej 12 cm wraz z ociepleniem ściany piwnicy. Schody zostały zasypane i nie są użytkowane. Organ I instancji stwierdził, że te prace wykonane w okresie wstrzymania robót nie naruszają art. 50a Prawa budowlanego, ponieważ zostały wymuszone zdarzeniem nagłym (awaria wodociągu) i służyły zabezpieczeniu przedmiotowego budynku, a także pośrednio budynku sąsiedniego przed zniszczeniem w wyniku oddziaływania wody. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]", uchylił decyzję nr "[...]" z dnia "[...]" i nakazał inwestorom wykonanie i przedłożenie w terminie do 30 kwietnia 2009r. projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy jego budowie. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył J. H. wnosząc o jego uchylenie w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy, wskazując przy tym na naruszenie jego interesu prawnego. W obszernym odwołaniu J. H. zarzucił organowi I instancji m.in. błędną ocenę stanu faktycznego, a co za tym idzie zastosowanie nieprawidłowej podstawy prawnej w decyzji. Zdaniem strony rozstrzygnięcie pozostaje w sprzeczności z decyzją PINB nr "[...]" z 2001 r. Skarżący wskazał, iż decyzja wydana została w oparciu o dokument powstały w wyniku fałszerstwa (protokół z wizji lokalnej z dnia 18 listopada 2008 r.). W ocenie J. H. w przedmiotowym postępowaniu organ I instancji winien zastosować art. 50a Prawa budowlanego, jednak PINB uchyla się od zastosowania tego przepisu, a ponadto wbrew zakazowi wynikającemu z art. 51 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, prowadzi tzw. postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. W odwołaniu zarzucono, że pomimo wykonywania robót budowlanych przez inwestora budynku Nr "[...]" w sierpniu i wrześniu 2006r., w dniu 2 października 2006r. PINB stwierdził, że na nieruchomości o tym numerze nie zostały wykonane żadne roboty budowlane. Odwołujący się podniósł, iż twierdzenia organu jakoby naprawianie awarii rury wodociągowej odbywało się poprzez wybudowanie schodów terenowych, jest absurdalne. Według niego ocena stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonana przez PINB jest całkowicie niewiarygodna i budzi podejrzenie stronniczości. W odwołaniu wskazano, że wstrzymanie wykonania robót nastąpiło na etapie realizacji budynku w stanie surowym zamkniętym. Tymczasem obecnie przedmiotowy budynek ma wykończone wnętrze, a inwestor w okresie sierpień – wrzesień 2006r. wykonywał roboty budowlane na zewnątrz budynku (np. schody zewnętrzne do piwnicy, mury oporowe). Odwołujący zaznaczył, że organ w żaden sposób nie odniósł się do wytkniętych przez niego nieprawidłowości. Nie przeprowadził też żądanego przez niego dowodu w postaci pomiaru grubości ściany wybudowanej przez inwestorów budynku. Nieuwzględnienie zaś tego wniosku dowodowego spowodowało błędne ustalenie przez PINB stanu faktycznego sprawy. Ponadto odwołujący podkreślił, że PINB sfałszował protokół z wizji lokalnej dokonanej w dniu 18 listopada 2008r. Stwierdził również, że nakazana do wykonania decyzją PINB ściana odciążająca z cegły pełnej grubości 12 cm nie została nigdy wykonana przez inwestorów budynku Nr "[...]". Ponadto w odwołaniu wskazano, że kluczowa dla sprawy wizja lokalna została przeprowadzona z pogwałceniem art. 10 § 1 kpa oraz art. 79 kpa. Odwołujący stwierdził, że zaskarżona decyzja PINB wskazuje do legalizacji obecny stan obiektu Nr "[...]" poprzez nakazanie wykonania i przedłożenia projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, co jest równoznaczne z akceptacją przez organ obecnego stanu budowy, a to jest sprzeczne z rozstrzygnięciami dokonanymi w ostatecznej decyzji PINB, bowiem inwestor do dnia dzisiejszego nie wykonał nakazów tej decyzji. Strona odwołująca się wskazała, że doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem może odbyć się tylko poprzez nałożenie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, a nie przez dostarczenie inwentaryzacji obiektu. Samo dostarczenie projektu zamiennego budynku uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych nie prowadzi do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Odwołujący podkreślił, że w jego ocenie działania organów w sprawie mają na celu bezkrytyczną legalizację budowy przy ul. A, bez uwzględnienia praw strony odwołującej się oraz obowiązujących przepisów. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stwierdził, że obowiązek nałożony na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego jest zgodny z prawem i w żaden sposób nie narusza interesu prawnego skarżącego. Wykonanie zaś spornych przedmiotowych schodów oraz muru oporowego nie ma negatywnego wpływu na budynek sąsiedni, nie stwierdzono również naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Decyzja wydana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego kończy jeden z etapów postępowania naprawczego, zatem nie można się zgodzić ze skarżącym, iż legalizuje ona samowolę inwestora naruszając tym jego interes prawny. Organ podkreślił, iż przeprowadził dodatkowe czynności dowodowe zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący miał możliwość wzięcia udziału w wizji lokalnej z dnia 18 listopada 2008r., na której przeprowadzono pomiar spornej ściany. Umożliwiono mu również wypowiedzenie się co do przeprowadzonego dowodu. Kwestia dotycząca prawidłowości wykonania pomiaru została w ocenie organu odwoławczego w sposób wyczerpujący wyjaśniona przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji oraz w piśmie przekazującym odwołanie z dnia 22 kwietnia 2009 r. Organ I instancji uznał, iż dowód z oględzin z dnia 18 listopada 2008r. jest wystarczający i nie ma potrzeby przeprowadzania go ponownie. Organ prowadzący postępowanie dowodowe nie jest związany w gromadzeniu materiału dowodowego wnioskami stron, lecz sam zakreśla granice postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 78 § 2 Kpa organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzenia dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami chyba, że mają one znaczenie dla sprawy. Organ odwoławczy stwierdził, że odmowa wyjaśnienia okoliczności już bezspornie wyjaśnionych przez organ I instancji nie jest naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Podniósł przy tym, iż w sprawach, w których na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne - a twierdzenia strony w tym zakresie są ogólnikowe i lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Odnośnie zaś wskazanej przez stronę sprzeczności zaskarżonej decyzji z decyzją PlNB z 2001r. organ odwoławczy stwierdził, iż obie decyzje dotyczą innego stanu faktycznego oraz prawnego. Nałożony na inwestorów w uzasadnieniu decyzji z 2001r. obowiązek pomurowania ściany dodatkowej o grubości 12 cm, w poziomie piwnic, parteru i piętra, a także rozbiórki części podestu wejściowego, części płyty balkonowej i likwidacji okien i drzwi balkonowych przestał być wymagalny w związku z ponownym wstrzymaniem robót budowlanych. Skargę na ww. decyzję wywiódł J. H., wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji zapadłych w obu instancjach. Skarżący podkreślił, że zaskarżona decyzja WINB posiada wady kwalifikujące ją do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przede wszystkim wspomniana decyzja jest sprzeczna z ostateczną decyzją WINB z 2006r. w tej sprawie oraz ostateczną decyzją PINB z 2001r. Skarżący wskazał, iż decyzja wydana została w oparciu o dokument powstały w wyniku fałszerstwa (protokół z wizji lokalnej z dnia 18 listopada 2008 r.). W ocenie J. H. w przedmiotowym postępowaniu organ I instancji winien zastosować art. 50a Prawa budowlanego. Skarżący podkreślił, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 50a Prawa budowlanego, jednak organy uchyliły się od zastosowania tego przepisu, a ponadto wbrew zakazowi wynikającemu z art. 51 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, prowadziły tzw. postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. W odwołaniu zarzucono, że pomimo wykonywania robót budowlanych przez inwestora budynku Nr "[...]" w sierpniu i wrześniu 2006r., w dniu 2 października 2006r. PINB stwierdził, że na nieruchomości o tym numerze nie zostały wykonane żadne roboty budowlane. Strona skarżąca wskazała, że inwestor przed spodziewaną wizją zasypał piaskiem wykonane we wrześniu 2006r. elementy budowy, celem ich ukrycia. Skarżący podniósł, iż twierdzenia organu jakoby naprawianie awarii rury wodociągowej odbywało się poprzez wybudowanie schodów terenowych, jest absurdalne. Według niego ocena stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonana przez PINB jest całkowicie niewiarygodna i budzi podejrzenie stronniczości. W skardze wskazano, że wstrzymanie wykonania robót nastąpiło na etapie realizacji budynku w stanie surowym zamkniętym. Potwierdzeniem zaś wykonywania robót wykończeniowych przez inwestorów budynku Nr "[...]" w okresie wstrzymania robót jest treść protokołu wizji lokalnej dokonanej w dniu 25 maja 2005r. przez PINB z udziałem inwestora budynku o tym Nr "[...]". Zdaniem strony skarżącej według tego protokołu w okresie wstrzymania robót, tj. do września 2004r. wykonane zostały: zabudowa kuchni w poziomie parteru, zamontowanie urządzeń sanitarnych w łazience na poziomie I piętra, realizacja kominków na poziomie I pietra i poddasza, instalacja elektryczna. Obecnie zaś przedmiotowy budynek ma wykończone wnętrze, a inwestor w okresie sierpień - wrzesień 2006r. wykonywał roboty budowlane na zewnątrz budynku (np. schody zewnętrzne do piwnicy, mury oporowe). Ponadto w opinii skarżącego samowolnie zmieniona konstrukcja więźby dachowej ingeruje w jego konstrukcję dachową. Skarżący zaznaczył, że organ w żaden sposób nie odniósł się do wytkniętych przez niego nieprawidłowości. Nie przeprowadził też żądanego przez niego dowodu w postaci pomiaru grubości ściany wybudowanej przez inwestorów budynku. Nieuwzględnienie zaś tego wniosku dowodowego spowodowało błędne ustalenie przez PINB stanu faktycznego sprawy. Ponadto skarżący podkreślił, że PINB sfałszował protokół z wizji lokalnej dokonanej w dniu 18 listopada 2008r. Stwierdził również, że nakazana do wykonania decyzją PINB ściana odciążająca z cegły pełnej grubości 12 cm, nie została nigdy wykonana przez inwestorów budynku Nr "[..]". Ponadto wskazano, że kluczowa dla sprawy wizja lokalna, została przeprowadzona z pogwałceniem art. 10 § 1 kpa oraz art. 79 kpa. Skarżący stwierdził, że decyzja PINB wskazuje do legalizacji obecny stan obiektu Nr "[...]" poprzez nakazanie wykonania i przedłożenia projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, co jest równoznaczne z akceptacją przez organy obecnego stanu budowy, co jest sprzeczne z rozstrzygnięciami dokonanymi w ostatecznej decyzji PINB, bowiem inwestor do dnia dzisiejszego nie wykonał nakazów tej decyzji. Strona skarżąca wskazała, że doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem może odbyć się tylko poprzez nałożenie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, a nie przez dostarczenie inwentaryzacji obiektu. Samo dostarczenie projektu zamiennego budynku uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych nie prowadzi do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Skarżący podkreślił, że w jego ocenie działania organów w sprawie mają na celu bezkrytyczną legalizację budowy przy ul. A bez uwzględnienia praw strony skarżącej się oraz obowiązujących przepisów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując głównie argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Zaznaczyć należy, że tut. Sąd postanowieniem z dnia 6 września 2010r. podjął zawieszone postępowanie sądowe w przedmiotowej sprawie ponieważ Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia "[...]" zakończył postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest nałożenie obowiązku wykonania i przedłożenia projektu budowlanego jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej, położonego w "[...]" przy ul. A. Nie jest kwestionowane, że budując sporny budynek R. G. G. i L. G. odstąpili od zatwierdzonego projektu budowlanego, a odstępstwa te zostały zakwalifikowane przez organy nadzoru budowlanego jako istotne, co skutkowało wszczęciem postępowania naprawczego. Warto wskazać, że ustawodawca dopuszcza możliwość zmiany zatwierdzonego projektu budowlanego. Procedura ta podlega jednak szczególnej reglamentacji prawnej. Każde istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest możliwe wyłącznie po wcześniejszym wydaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Budowa budynku lub wykonywanie innych robót budowlanych z istotnymi odstępstwami bez uzyskania decyzji zezwalającej na takie odstępstwa stanowi, w części tych odstępstw, samowolę budowlaną. W myśl art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.), odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, jeżeli dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. W przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę właściwy organ nadzoru budowlanego, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy, nakłada obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Dalsze postępowanie prowadzone jest zgodnie z przepisami ust. 4 bądź 5. Po upływie wyznaczonego terminu lub na wniosek inwestora organ ten sprawdza wykonanie nałożonych obowiązków i wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W tej decyzji nakłada również obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 51 ust. 4). Niewykonanie w terminie nałożonych obowiązków skutkuje wydaniem decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót lub rozbiórką obiektu lub jego części, bądź też doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5). Powyższe powoduje, że niezbędne było ustalenie przez organy nadzoru budowlanego rzeczywistego stanu sprawy. W przypadku ignorowania przez inwestora orzeczonego nakazu wstrzymania budowy lub innych robót budowlanych zastosowanie ma art. 50a pkt 2 powołanej wyżej ustawy, zgodnie z którym w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Wówczas możliwość kontynuowania robót uzależniona jest od uprzedniego wykonania obowiązku nałożonego na inwestora na podstawie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie kluczowym jest ustalenie, czy inwestor wykonywał roboty budowlane mimo ich wstrzymania. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie przeprowadził niezbędnego w sprawie postępowania wyjaśniającego, zwłaszcza w kontekście podnoszonych przez stronę w odwołaniu zarzutów przez co nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego sprawy. Organ II instancji niemal w całości oparł się na twierdzeniach i ustaleniach zapadłych w I instancji. W toku postępowania odwoławczego nie została podjęta próba odpowiedzi na zarzuty strony odwołującej się, dotyczące wykonania szeregu prac budowlanych, w czasie kiedy obowiązywało postanowienie o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych, które z kolei zostało wydane na etapie realizacji budynku w stanie surowym zamkniętym. Tymczasem w odwołaniu podniesiono, że przedmiotowy budynek ma wykończone wnętrze, a inwestor w okresie sierpień -wrzesień 2006r. wykonywał roboty budowlane na zewnątrz budynku (np. schody zewnętrzne do piwnicy, mury oporowe). Okoliczności podnoszone przez stronę odwołującą się są kluczowymi dla sprawy, dlatego też organ odwoławczy nie może uwolnić się od ich wyjaśnienia opierając się tylko na postępowaniu przeprowadzonym w toku I instancji, zwłaszcza, że niektóre ustalenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego mogą budzić wątpliwości. Mało wiarygodne i przekonujące są na przykład twierdzenia zawarte w rozstrzygnięciu organu I instancji jakoby inwestor L. G. we wrześniu 2006r. został przymuszony koniecznością zabezpieczenia budynku przed wilgocią wywołaną awarią rury wodociągowej, do wykonania robót budowlanych polegających na wybudowaniu schodów terenowych (wybudowanych w celu zejścia do wykopu przy prowadzeniu prac dociepleniowych ) oraz muru oporowego przy tych schodach i ścianki dociskowej 12 cm wraz z ociepleniem ściany piwnicy. Organ nadzoru budowlanego w żaden sposób nie wyjaśnił dlaczego dla usunięcia awarii wodociągowej potrzebne było wykonanie tak zaawansowanych prac budowlanych. Niezrozumiałym jest dlaczego WINB nie odniósł się do zarzutów J. H., wskazując tylko, że to organy określają zakres postępowania dowodowego i to na stronie ciąży obowiązek przedstawienia dowodów na okoliczności, z których wywodzi ona skutki prawne. Organ miał obowiązek odniesienia się do zarzutów strony, tym bardziej, że wskazała ona w odwołaniu, że potwierdzeniem wykonywania robót wykończeniowych przez inwestorów budynku nr "[...]" w okresie wstrzymania robót jest treść protokołu z wizji lokalnej dokonanej w dniu 25 maja 2005r. przez PINB. Według strony z protokołu wynika, że w okresie wstrzymania robót tj. do września 2004r. wykonane zostały: zabudowa kuchni w poziomie parteru, zamontowanie urządzeń sanitarnych w łazience na poziomie I piętra, realizacja kominków na poziomie I piętra i poddasza, instalacja elektryczna. Podobnie nie odniesiono się do poważnych zarzutów strony dotyczących samowolnej zmiany przez inwestora konstrukcji więźby dachowej i nadbudowy ściany szczytowej, co według skarżącego ingeruje w jego budynek. Nie może stanowić usprawiedliwienia dla wyjaśnienia tych istotnych dla sprawy okoliczności podnoszony w zaskarżonym rozstrzygnięciu fakt nie stawiania się skarżącego na rozprawy administracyjne. W tym miejscu zasadnym jest wskazać, że zadaniem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ odwoławczy nie przeprowadza ponownie dowodów, które zostały przeprowadzone przez organ pierwszej instancji. Zadaniem organu odwoławczego jest ocena materiału dowodowego, dotyczącego stanu faktycznego stwierdzonego w czasie wydania decyzji przez organ I instancji, jak i te okoliczności faktyczne, które po wydaniu decyzji przez organ I instancji uległy zmianie, oraz te, które w świetle zmienionych przepisów prawa mają znaczenie prawne ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lipca 2000r., V SA 102/00). Organ odwoławczy wysuwając daleko idące wnioski, mające doniosłe skutki prawne nie uzasadnił ich wystarczającymi argumentami czym naruszono podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7 i 77. Z całą pewnością materiał dowodowy zebrany w toku postępowania odwoławczego nie uzasadnia stanowiska organu odwoławczego, gdyż jest on niepełny i niewystarczający. Przede wszystkim jednak organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów podnoszonych przez stronę w odwołaniu. Tymczasem jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 27 maja 1998r. (IV SA 1130/96), jedno zdanie mające zastąpić uzasadnienie, nie niesie żadnej merytorycznej treści. Brak w motywach decyzji ustosunkowania się do zarzutów odwołania, brak w aktach sprawy podstawowych dokumentów i dowodów w sprawie pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu I instancji, uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności. Przede wszystkim jednak brak odniesienia się przez organ do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to z kolei musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji (por. teza pierwsza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 kwietnia 2005r., III SA/Wa 180/05). Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ustosunkowanie się w uzasadnieniu swojej decyzji do wszystkich żądań, wniosków i zarzutów strony, zwłaszcza zawartych w odwołaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 1998r., II SA 1436/96). Ponadto w ocenie Sądu organ odwoławczy nie uzasadnił w sposób wystarczający swojego rozstrzygnięcia. Decyzja organu odwoławczego jest bowiem lakoniczna, nie ma w niej odniesień do kluczowych zarzutów odwołania, a argumentacja została powielona za organem I instancji. Z art. 107 § 3 k.p.a. wynika zaś, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ odwoławczy nie może zatem uciec od własnej oceny sprawy oraz zebranych czy też wskazanych przez stronę dowodów. Podkreślić trzeba, że motywy, którymi kierował się organ, rozstrzygając daną sprawę, powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych rozstrzygnięć. Bez zachowania tego elementu, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów. Uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli rozstrzygnięć administracyjnych przez sąd administracyjny. Warto również wskazać, że właściwe uzasadnienie decyzji pełni doniosłą rolę w kontekście realizacji art. 8 kpa, a więc realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Tak więc nie może ono być sformułowane ogólnikowo. Organ odwoławczy w toku ponownego rozpatrzenia sprawy zobowiązany będzie zatem zbadać wszystkie podnoszone przez stronę odwołującą się zarzuty i odnieść się do nich precyzyjnie w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Nie przesądzając więc wyniku sprawy należy podkreślić, że dla właściwego jej rozstrzygnięcia niezbędne jest jej ponowne rozpoznanie w toku II instancji, tak aby organ rozwiał wszelkie wątpliwości, co umożliwi wydanie pełnej oraz zgodnej z prawem decyzji. Organ odwoławczy zobligowany jest zatem do zbadania i ustalenia kluczowej kwestii, a mianowicie, czy inwestor wykonywał roboty budowlane mimo ich wstrzymania. Jest to niezbędne zwłaszcza w kontekście zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą. Organ II instancji zobowiązany jest zatem ustalić jakie konkretnie roboty budowlane zostały wykonane w przedmiotowym budynku i kiedy (czy w okresie wstrzymania robót budowlanych) dokładnie one miały miejsce, oraz które z tych robót były niezbędne ze względu na sytuacje nadzwyczajne takie jak na przykład usunięcie awarii wodociągowej. Istotnym w tym kontekście jest precyzyjne wyjaśnienie w jaki sposób wykonanie konkretnych prac budowlanych takich jak budowa schodów i ściany było konieczne dla dokonania niezbędnych napraw. Dopiero przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego we wskazanym zakresie, pozwoli na ustalenie niezbędnych dla sprawy faktów. To zaś umożliwi właściwe zastosowanie odpowiednich przepisów prawa materialnego. Bez wyjaśnienia tych kluczowych dla stanu sprawy kwestii, niemożliwe jest bowiem właściwe zastosowanie przepisów ustawy Prawo budowlane. Wobec powyższego, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało w pkt I uchylić zaskarżoną decyzję - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach rozstrzygnięto w pkt II na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt III, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku