II GSK 1367/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Krystyna Czajecka - Szpringer (spr.) Protokolant Maciej Nawrocki po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 października 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1924/10 w sprawie ze skargi Gminy M. na informację [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny i odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 2986/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy M. na informację [...] Jednostki Programów Unijnych z dnia 26 lipca 2010 r. dotyczącej odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej, stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez [...] Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych. Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd przyjął następujący stan sprawy. W dniu 25 czerwca 2009 r. Gmina M. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu realizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013 (RPO WM), Priorytet VII – Tworzenie i poprawa warunków dla rozwoju kapitału ludzkiego; Działanie 7.2. Infrastruktura służąca edukacji; pt.: "Wyrównywanie szans edukacyjnych dzieci, młodzieży z terenów wiejskich oraz poprawa oferty sportowo-rekreacyjnej skierowanej do mieszkańców gminy przez modernizację i rozbudowę istniejącej bazy sportowej Zespołu Szkół Publicznych w M.". Pismem z dnia 31 maja 2010 r. [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych poinformowała Gminę M., iż wniosek nie przeszedł pomyślnie I etapu oceny merytorycznej (oceny wykonalności) i został odrzucony na etapie oceny wykonalności. Nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem, pismem z dnia 17 czerwca 2010 r. Gmina M. wniosła protest przedstawiając wyjaśnienia do poszczególnych uwag eksperta. W wyniku rozpatrzenia protestu [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych pismem z dnia 19 lipca 2010 r. podpisanym przez Dyrektora W. R., poinformowała wnioskodawcę o uwzględnieniu protestu i przekazaniu wniosku do ponownej oceny wykonalności zgodnie z § 14 "Procedury odwoławczej dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach RPO WM 2007-2013". Po ponownej ocenie merytorycznej przedmiotowego wniosku pismem z 26 lipca 2010r. [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych poinformowała Gminę M. o odrzuceniu projektu nr RPO/7.2/1/00181/09 na etapie oceny wykonalności. Pismo podpisał Dyrektor W. R. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca zarzuciła naruszenie podczas procedury oceny projektu przepisu art.26 § 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) dalej "u.z.p.p.r.", rozdział V §16 ust.9 Regulaminu oceny wniosków i Komisji Konkursowych oceniających wnioski złożone w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013, § 14 ust.3 pkt 1-3 Procedury Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013. Skarżąca wskazała, iż naruszenia przepisów polegają w szczególności na nieprawidłowo i nierzetelnie przeprowadzonej ocenie wniosku oraz braku uwzględnienia informacji zawartych w złożonej dokumentacji aplikacyjnej. Dokonując kontroli zaskarżonej informacji pod względem jej zgodności z prawem Sąd I instancji wskazał, że z mocy art. 30e u.z.p.p.r., w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U.Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 p.p.s.a. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że poza wskazanymi wyłączeniami pozostałe przepisy p.p.s.a. będą miały odpowiednie zastosowanie. Oznacza to, że takim przepisem będzie również art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd I instancji uwzględniając skargę z innych powodów, niż w niej wskazanych, powołał się na art. 30b ust. 3 u.z.p.p.r., zgodnie z którym w rozpatrywaniu środków odwoławczych nie mogą brać udziału osoby, które na jakimkolwiek etapie dokonywały czynności związanych z określonym projektem, w tym były zaangażowane w jego ocenę. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, iż przez "jakikolwiek etap postępowania" należy rozumieć każdy jego etap, począwszy od formalnego, skończywszy na merytorycznym badaniu wniosku. Analizowany przepis mówi przede wszystkim o czynnościach związanych z określonym projektem, zaś sama ocena projektu jest tylko jedną z nich. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie zawiera legalnej definicji użytego w art. 30b ust. 3 pojęcia "czynności z określonym projektem". W ocenie Sądu I instancji, użyte w art. 30b ust. 3 pojęcie "jakikolwiek etap postępowania" należy rozumieć, jako każdy etap, w którym dokonywane są czynności związane z projektem, w tym polegające na jego ocenie formalnej i merytorycznej. Sąd I instancji wskazał, iż na skutek wniesionego przez skarżącą protestu od informacji o negatywnej ocenie złożonego przez nią projektu, przekazano projekt do ponownej oceny merytorycznej. Pismo informujące o uwzględnieniu protestu podpisał Dyrektor – W. R. Po ponownej ocenie merytorycznej wniosku [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych poinformowała Gminę M. o odrzuceniu projektu na etapie oceny wykonalności. Pismo także podpisał Dyrektor – W. R. W kontekście powyższego, Sąd I instancji stwierdził, że ponowna ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem przepisu art. 30b ust. 3 u.z.p.p.r. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniosła [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownemu rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi i zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych. Na podstawie art. 30d ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. u.z.p.p.r. strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 30b ust. 3 u.z.p.p..r. poprzez błędną jego wykładnię polegająca na przyjęciu, że podpisanie przez dyrektora MJWPU W. R. pisma informującego uwzględnieniu protestu oraz pisma informującego o wynikach ponownej oceny merytorycznej wniosku jest równoznaczne z zaangażowaniem tej samej osoby zarówno w czynności dotyczące oceny projektu oraz rozpatrywanie środka odwoławczego, a w co w konsekwencji stanowi naruszenie art. 30b ust. 3 u.z.p.p.r. 2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 134 § 1 p.p.s.a., przez zastosowanie go w niniejszej sprawie w zakresie możliwości orzekania w oparciu o zarzuty nie podniesione przez stronę w skardze. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż osoba rozstrzygająca protest nie dokonuje oceny projektu. W ocenie kasatora o wynikach oceny projektu oraz o wynikach procedury odwoławczej – informuje pisemnie wnioskodawcę właściwa instytucja, ta zaś działa poprzez swoje organy, w tym wypadku Dyrektora, jako osobę reprezentującą Instytucję. Przez czynności związane z określonym projektem, w tym jego ocenę oraz rozpatrywanie środków odwoławczych, należy rozumieć czynności określone w Regulaminie Oceny Wniosków i Komisji Konkursowych oceniających wnioski złożone w ramach RPO WM 2007-2013. Autor skargi kasacyjnej podał, iż Dyrektor W. R. podpisał jedynie dwa pisma stanowiące "informację" właściwej instytucji o wynikach oceny projektu oraz o wynikach procedury odwoławczej, co nie jest tożsame z wykonywaniem czynności związanych z projektem w zakresie rozpatrzenia środka odwoławczego. Kasator podniósł także, iż jego zdaniem niezasadne jest zastosowanie art.134 § 1 p.p.s.a. w zakresie możliwości orzekania w oparciu o zarzuty nie podniesione przez stronę w skardze, albowiem zgodnie z art. 30c ust. 4 u.z.p.p.r. sąd rozstrzyga sprawę w zakresie, o którym mowa w ust. 1 tegoż artykułu – tj. zakresem jest zakres skargi. Nadto ustawodawca w art. 134 § 1 p.p.s.a. posługuje się określeniem " sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy", zaś w . 30c ust. 4 u.z.p.p.r. posługuje się określeniem "sąd rozstrzyga sprawę w zakresie (...)". W ocenie autora skargi kasacyjnej z powyższych regulacji wynika, iż kwestia "zakresu rozstrzygania" jest uregulowana w u.z.p.p.r. w sposób szczególny w stosunku do ogólnej regulacji określonej w p.p.s.a., co mogłoby wskazywać na wyłączenie możliwości stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania w przypadkach określonych w § 2. Zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, które determinują zakres działalności kontrolnej, jaką Sąd ten powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Skarżący organ oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. zarzucając, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 30b ust. 3 u.z.p.p.r. oraz z naruszeniem przepisów postępowania ( art. 134 § 1 p.p.s.a.), które - zdaniem skarżącego - mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przytoczone w skardze kasacyjnej podstawy zaskarżenia uzasadniają rozpoznanie w pierwszej kolejności, jako najdalej idącego, zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego Zgodnie z art. 30e u.z.p.p.r., w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że poza wskazanymi wyłączeniami pozostałe przepisy p.p.s.a mają odpowiednie zastosowanie. Oznacza to, że art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, miałby w sprawie zastosowanie, jednak pod warunkiem, że przepisy u.z.p.p.r. nie regulowałyby inaczej zakresu rozstrzygania sądu administracyjnego. W ocenie Sądu nie można podzielić przedstawionego w skardze kasacyjnej stanowiska, iż przepisy art. 30c ust. 1 i 4 u.z.p.p.r. w sposób szczególny w stosunku do ogólnej regulacji określonej w p.p.s.a określają zakres rozstrzygania sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga sprawę w zakresie, o którym mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia wniesienia skargi ( ust. 4). Przepis 30c ust. 1 u.z.p.p.r. wskazuje warunki, po spełnieniu których można wnieść skargę do sądu administracyjnego, a także określa przedmiot takiej skargi. Użyte przez ustawodawcę określenie " w tym zakresie" oznacza tylko tyle, że skarga może być złożona od informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego. Nie oznacza natomiast, iż sąd administracyjny orzeka jedynie w granicach podnoszonych w skardze zarzutów, oraz że kontrola dokonywana przez sąd obejmuje tylko zaskarżony akt, a pomija postępowanie, które doprowadziło do wydania tego aktu. Z tych względów zarzut wydania zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a nie zasługuje na uwzględnienie. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 30b ust. 3 u.z.p.p.r. poprzez błędną wykładnię wskazać należy, że z przepisu tego wynika, iż w rozpatrywaniu środków odwoławczych nie mogą brać udziału osoby, które na jakimkolwiek etapie dokonywały czynności związanych z określonym projektem, w tym były zaangażowane w jego ocenę. Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216, poz. 1370) wprowadzona regulacja "ma na celu zapewnienie maksimum obiektywizmu przy rozpatrywaniu określonego środka odwoławczego" Przesłanka ta powinna być zatem brana pod uwagę przy wykładni i stosowaniu tego przepisu. Analizowany przepis nie daje podstaw do jego zawężającej wykładni i stosowania wyłącznie do etapu oceny projektu. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie zawiera legalnej definicji użytego w art. 30b ust. 3 pojęcia "czynności z określonym projektem". Wskazuje jedynie, że muszą to być czynności związane z danym projektem. Przedmiot tych czynności nie został ustawowo określony i przedmiotowo ograniczony. Oznacza to, że przez "jakikolwiek etap postępowania" należy rozumieć każdy jego etap, począwszy od formalnego, skończywszy na merytorycznym badaniu wniosku. Analizowany przepis mówi przede wszystkim o czynnościach związanych z określonym projektem, zaś sama ocena projektu jest tylko jedną z nich. Nie chodzi zatem tylko o ocenę merytoryczną projektu, ale o jego każdą ocenę. Także podpisanie informacji skierowanej do wnioskodawcy o wynikach oceny projektu czy o wynikach postępowania odwoławczego jest czynnością związaną z oceną projektu. Udział osoby w dokonywaniu tych czynności w jakimkolwiek z tych etapów wyłącza tę osobę od udziału w postępowaniu odwoławczym, w tym od dokonywania ponownej oceny wniosku po uwzględnieniu protestu. Sąd I instancji prawidłowo przyjął w podstawie faktycznej wyroku, iż złożony przez skarżącą protest od informacji o negatywnej ocenie złożonego przez nią projektu rozpoznano pozytywnie i przekazano projekt do ponownej oceny merytorycznej. Pismo informujące o uwzględnieniu protestu podpisał Dyrektor – W. R. Po ponownej ocenie merytorycznej wniosku [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych poinformowała Gminę M. o odrzuceniu projektu na etapie oceny wykonalności. To pismo także podpisał Dyrektor- W. R. Wskazując na dokonanie powyższych czynności Sąd I instancji trafnie uznał, że W. R., zgodnie z art. 30b ust. 3 nie mógł brać udziału w ponownym rozpatrzeniu projektu, ponieważ na wcześniejszym etapie dokonywał czynności związanych z projektem, tj brał udział w rozpatrzeniu protestu. Oznacza to w konsekwencji, że ponowna ocena projektu kończąca procedurę odwoławczą na danym etapie oceny, została przeprowadzona z naruszeniem bezwzględnie obowiązującego przepisu art. 30b ust. 3 u.z.p.p.r. Naruszenie to uzasadniało uwzględnienie przez Sąd I instancji skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Dodatkowo wskazać należy, iż zasada podpisywania przez Dyrektora W. R. pism wychodzących z [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych nie może oznaczać, iż to on sam musi dokonywać czynności na każdym etapie postępowania w przedmiocie oceny projektu, także poprzez podpisywanie "wychodzących" z organu pism i informacji. Kwestia ta powinna być wystarczająco jasno doprecyzowana w aktach regulujących zasady funkcjonowania [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych. W świetle przedstawionych wyżej wywodów, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 30b ust. 3 nie może być uznany za usprawiedliwiony. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.