II OSK 283/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 747/10 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] 2. zasądza od Wojewody Kujawsko - Pomorskiego na rzecz M. J. kwotę 850 (słownie: osiemset pięćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego II OSK 283/11 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 5 października 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 747/10 po rozpoznaniu skargi na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że Prezydent Bydgoszczy decyzją z maja 2010 r. na wniosek "Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy" zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę kompleksu ulic w jednej z dzielnic Bydgoszczy w granicach działek określonych w tej decyzji, stwierdzając jednocześnie, że oddziaływanie obiektu /art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego/ obejmuje tylko te działki, które są objęte granicami inwestycji. W uzasadnieniu decyzji podano, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zaś wniosek skarżącego o wykonanie sięgacza do jego nieruchomości /działki nr [...] przy ul. [...]/ nie został uwzględniony z uwagi na nieobjęcie projektem budowlanym wykonania tego sięgacza, lecz tylko utwardzenie nawierzchni głównych ciągów osiedlowych ze względu na brak środków na taki cel. Decyzja została doręczona inwestorowi. Odwołanie od ww. decyzji wniósł skarżący wnosząc o uznanie go za stronę postępowania oraz o wyłączenie od załatwiania sprawy Prezydenta Miasta Bydgoszczy działającego jako starosta. Podniósł, że grunt stanowiący drogę dojazdową do jego domu przy ulicy objętej decyzją jest częścią tej ulicy zaś twierdzenie, że nie jest on objęty postępowaniem stanowi naruszenie przyrzeczenia administracyjnego złożonego przez Prezydenta Miasta Bydgoszczy w środkach masowego przekazu w kwestii utwardzenia danej ulicy na określonym odcinku. Pominięcie wymienionej drogi dojazdowej będzie miało niekorzystny wpływ na interesy prawne skarżącego, z naruszeniem art. 2 i art. 32 Konstytucji RP jak też art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wojewoda Kujawsko-Pomorski orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 ( 1 pkt 3 kpa uznając, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną. Jako podstawę tego stanowiska powołał art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Według Wojewody przeprowadzona analiza projektu budowlanego potwierdziła prawidłowość stanowiska, iż w obszarze pasa drogowego przeznaczonego do przebudowy ulic, a więc w obszarze oddziaływania inwestycji. Nie mając przymiotu strony skarżący nie mógł skutecznie odwołać się od decyzji organu I instancji, a więc postępowanie odwoławcze podlega umorzeniu. Roboty budowlane przewidziane są na określonej w decyzji działce a nie na działce stanowiącej dojazd do domu skarżącego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarzuca się naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez niewłaściwą interpretację i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do pominięcia kwestii sięgacza do działki skarżącego będącego częścią ulicy objętej zaskarżoną decyzją oraz art. 32 Konstytucji RP i art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności wobec nieuwzględnienia praw wszystkich właścicieli nieruchomości położonych przy objętych zaskarżoną decyzją ulicach a także naruszenie art. 7, 8, 9 i 107 ( 7 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podkreślił, że ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw /Dz. U. Nr 80, poz. 718/ celem przyśpieszenia i uproszczenia procedury związanej z ubieganiem się o uzyskanie pozwolenia na budowę wprowadzono w art. 28 ust. 2 odrębne określenie stron, co nie dotyczy jednak postępowania legalizacyjnego i innych postępowań regulowanych tą ustawą. W myśl tego przepisu stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę mogą być poza inwestorem, właściciel, wieczysty użytkownik i zarządca tylko takiej nieruchomości, która znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego. Ustalenie obszaru oddziaływania ma istotne znaczenie dla ustalenia stron postępowania. Obszar oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, zaś obszar ten wyznacza organ w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Na jego zasięg każdorazowo rzutują rodzaj i indywidualne cechy projektowanej inwestycji przy uwzględnieniu wymogów wynikających z przepisów odrębnych, w tym określające warunki techniczne obiektów. Obszar oddziaływania może obejmować nieruchomości sąsiadujące z daną inwestycją jak też od niej oddalonej a niekiedy oddziaływania planowanego obiektu może się mieścić w granicach działki /działek/ przeznaczonych pod inwestycję. Ta ostatnia sytuacja w ocenie Sądu zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Sąd podziela stanowisko organów orzekających w sprawie, że obszar oddziaływania inwestycji wyznaczają granice objętych zaskarżoną decyzją działek stanowiących pasy drogowe przeznaczonych do robót budowlanych ulic. Z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm./ oraz z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie /Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm./ nie wynika, aby planowane roboty budowlane pozostawały w kolizji z istniejącym sposobem zagospodarowania nieruchomości /działek/ przyległych do pasa drogowego, a tym bardziej dalej położonych, wśród których znajduje się nieruchomość skarżącego, względnie by wykluczały lub ograniczały możliwość innego niż dotąd ich zagospodarowania. Przewidywana jest jedynie wymiana nawierzchni istniejących ulic, to jest "dotąd gruntowej na utwardzoną i położenie chodnika z jednoczesną budową kanalizacji deszczowej". Wykonanie tego rodzaju prac nie spowoduje, że ulica [...], przy której zamieszkuje skarżący, stanie się obiektem stanowiącym przykładowo utrudnienie zabudowy jego działki, czy też spowoduje konieczność zrezygnowania z innych projektów zagospodarowania jego własności. Decydująca jest przy tym treść wniosku inwestora a nie odczucia skarżącego. Wskazana droga - działka nr [...]/ jest określona w dokumentacji projektowej jako zjazd indywidualny /( 55 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie/ i brak podstaw do podzielenia wątpliwości skarżącego w kwestii możliwości spływu wód z jezdni i chodnika na tęże drogę, czemu ma zapobiegać właśnie projektowana kanalizacja deszczowa. Definicję zjazdu zawiera też art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych, co powoduje, że odmienna definicja określona w rozporządzeniu wykonawczym jako akcie niższego rzędu nie może być uznana za obowiązującą w niniejszej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. J. - radca prawny działający we własnym imieniu, zarzucając naruszenie art. 174 pkt 2 ppsa w zw. z art. 1, art. 3 ( 1, art. 133 ( 1, art. 141 ( 4 i art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ppsa wobec niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, która miała istotny wpływ na wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia poprzez niedostrzeżenie naruszenia art. 6, art. 7 i art. 8 kpa oraz art. 32 Konstytucji RP a w konsekwencji spowodowanie nieuznania skarżącego jako strony postępowania /wadliwe zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego/, nieprawidłowe zakwalifikowanie działki nr [...] jako zjazd indywidualny podczas gdy jest to część ulicy [...], jak też nie wyłączenie Prezydenta Miasta Bydgoszczy, który nie powinien orzekać w postępowaniu, jako organ gminy i jednocześnie pełniący funkcję starosty, zaś sprawa dotyczy pozwolenia dla gminy. W skardze kasacyjnej zarzuca się też naruszenie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez wadliwą interpretację, jak też niezastosowanie ( 32 uchwały Nr LXXI/1351/06 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Miedzyń-Widok" w Bydgoszczy stanowiącego, że sięgacz do działki skarżącego, to teren drogi publicznej 0 - ciąg pieszo-jezdny. W ewidencji gruntów jest on zapisany zgodnie z prawem geodezyjnym i kartograficznym jako droga a nie zjazd indywidualny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, iż w sprawie pominięto, że skarżący ma nieruchomość bezpośrednio sąsiadującą z działką nr [...] objętą zaskarżoną decyzją a nie jest zainteresowany w sprawie wyłącznie kwestią działki nr [...]. Zdaniem skarżącego błędnie przyjęto, że inwestycja oddziałuje wyłącznie w granicach działek objętych decyzją a nie ma oddziaływania na działki z nią sąsiadujące. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Kujawsko-Pomorski wnosząc o oddalenie tej skargi ze względu na brak podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę kasacyjną oparto na uzasadnionych podstawach. Jako zasadniczą podstawę skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie wskazuje się naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że ustalenie w decyzji organu I instancji orzekającego o pozwoleniu na budowę, iż obszar oddziaływania inwestycji zamyka się granicach terenu przewidzianego pod daną inwestycję, przesądza o tym, że stronami w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji nie uczestniczą jako strony inne, poza inwestorem osoby, w tym właściciele /użytkownicy wieczyści/ terenów sąsiednich. W niniejszej sprawie w istocie pozostaje poza sporem, że do wnoszącego skargę kasacyjną należą grunty przylegające do przedmiotowej inwestycji /leżące przy ul. [...], w tym przy tzw. sięgaczu, który w ocenie skarżącego powinien być potraktowany tak, jak i pozostały odcinek tej ulicy wymieniony w zaskarżonej decyzji/. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że kwestionowana przez skarżącego decyzja obejmuje budowę określonych odcinków ulic /dotychczas istniejących jako drogi gruntowe - utwardzone/ w szczególności poprzez wykonanie nawierzchni asfaltowej, a także budowę chodnika i kanalizacji deszczowej. Wprawdzie przepis art. 28 ust. 2 stanowi, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, którego dotyczy postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, zaś obszar oddziaływania obiektu w myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, który co do zasady określa się w postępowaniu organu I instancji, to oczywiste powinno być, iż prawidłowość ustaleń w tym zakresie podlega analizie i ocenie zarówno w administracyjnym postępowaniu instancyjnym, jak i w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Nie można podzielić zasadności twierdzenia Sądu I instancji, iż skoro organ I instancji stwierdził w uzasadnieniu swojej decyzji, że obszar oddziaływania danej inwestycji nie przekracza granic inwestycji /działek wskazanych w tej decyzji/, jest to elementem decydującym o braku podstaw do potraktowania skarżącego jako strony postępowania, gdyż jego grunty tylko przylegają do tej inwestycji lecz nie znajdują się w jej granicach, co powoduje, że zasadnie organ odwoławczy orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego z mocy art. 138 ust. 1 pkt 3 kpa. To bowiem jedynie biorąc udział w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, jak w niniejszej sprawie, określonych odcinków dróg publicznych, właściciele czy użytkownicy wieczyści gruntów sąsiadujących z tymi drogami mają możliwość podnoszenia takich okoliczności, które zapewnią ochronę ich interesu prawnego chronionego w szczególności Konstytucją RP. Nie dostrzeżono jednocześnie, posługując się definicją obszaru oddziaływania obiektu /art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego/, że przepis ten mówi o "terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego". W niniejszej sprawie granice obszaru oddziaływania w ocenie organów obu instancji i Sądu I instancji w istocie nie zostały wyznaczone "w otoczeniu obiektu budowlanego", lecz pokrywają się z samym obiektem budowlanym, to jest z granicami ulic objętych kwestionowaną przez skarżącego odwołaniem decyzją. Oznaczałoby to, iż budowa kompleksu ulic, w tym również kanalizacji deszczowej, w żadnej mierze nie będzie oddziaływała na tereny z tą inwestycją sąsiadujące, co nie może być uznane za wnioskowanie racjonalne, a w konsekwencji również prawnie uzasadnione. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wszak przyjmuje się nawet, że definicja "obszaru oddziaływania obiektu", zawarta w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, nie daje podstaw do przyjęcia poglądu, iż nieruchomość sąsiednia nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, skoro przy usytuowaniu tego obiektu budowlanego zostały zachowane minimalne odległości od granicy działki sąsiedniej, wynikające z przepisów techniczno-budowlanych określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, to tym samym oddziaływanie obiektu nie wykracza poza obszar nieruchomości. Definicja ustawowa "obszaru oddziaływania obiektu" nie daje podstaw do takiego zawężającego rozumienia tego pojęcia /por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/06/. Stanowisko wyrażone w tym wyroku skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie w pełni podziela a ponadto prezentuje pogląd, że tym bardziej, w sytuacji, gdy obszar oddziaływania obiektu objętego decyzją o pozwoleniu na budowę ustalono na pokrywający się z granicami tego obiektu, bez szczegółowego i przekonującego wyjaśnienia i omówienia tej kwestii, nie daje podstaw do orzeczenia o umorzeniu postępowania odwoławczego w stosunku do wnoszącego odwołanie podmiotu, którego nieruchomość sąsiaduje z daną inwestycją. Z tych przyczyn należało uznać skargę kasacyjną za słuszną i zasługującą na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się natomiast do innych kwestii, takich które dotyczą merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie pozwolenia na budowę, przekraczają one bowiem granice zaskarżonego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy na podstawie art. 185 ( 1 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.