II SA/Lu 327/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 września 2010 r. sprawy ze skargi U. i G. małżonków K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o zmianie decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. II SA/Lu 327/10 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. (Nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu wniosku U. i G. małż. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Biłgoraja z dnia 16 września 2003 r., zmieniającej decyzję z dnia 22 maja 2003 r. o zmianami decyzji z dnia 9 kwietnia 2003 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że opisaną wyżej decyzją z dnia 18 stycznia 2010 r. stwierdziło nieważności decyzji Burmistrza Miasta Biłgoraja z dnia 16 września 2003 r., ponieważ decyzja ta podjęta została bez wyraźnej zgody wszystkich stron postępowania, a taki wymóg zawiera art. 155 k.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie Kolegium nie znalazło podstaw do zmiany swojego stanowiska. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 155 k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, wymaga zgody wszystkich osób będących stronami w sprawie i zgoda taka nie może być ani domniemana ani dorozumiana. Tymczasem decyzja z dnia 16 września 2003 r. stanowiąca kolejna zmianę decyzji ustalającej warunki zabudowy, wydana została w trybie art. 155 k.p.a. bez zgody wszystkich stron postępowania, w tym bez zgody J. L. Decyzja ta wydana została zatem z rażącym naruszeniem prawa i jako taka powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Kolegium podkreśliło, że bez znaczenia jest okoliczność, iż na podstawie tej decyzji wybudowany został garaż z pomieszczeniem gospodarczym. Nie jest to nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu ustawy. Kolegium nie podzieliło także poglądu skarżących, że przepis art. 155 k.p.a. wymaga interpretacji, a więc jego naruszenie nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Użyte w tym przepisie pojęcie "zgoda strony" jest jasne i czytelne, a ponadto jedna ze stron G. G. wyraźnie nie udzielił zgody na budowę garażu w granicy działki nr 174. Kolegium podkreśliło, że właściciele działek sąsiednich mają przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oraz w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym procesu inwestycyjnego. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2010 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie U. i G. małż. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji jako sprzecznej z prawem i godzącej w słuszny interes strony i interes społeczny. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnili, że zmuszeni byli wystąpić o zmianę decyzji z dnia 22 maja 2003 r., zmieniającej decyzję z dnia 9 kwietnia 2003 r., ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr 174, położonej w Biłgoraju przy ul. A., ponieważ realizacja inwestycji w granicy działki nr 175 okazała się niemożliwa z uwagi na małą powierzchnię działki nr 174 i fakt istnienia na działce nr 175 budynku usytuowanego blisko granicy. W tej sytuacji inwestorzy zmuszeni zostali do realizacji inwestycji w granicy działki nr 45/2. Podkreślili, że na podstawie zmienionej decyzji o warunkach zabudowy uzyskali decyzję o pozwoleniu na budowę i zakończyli budowę w 2005 r. Zarzucili, że błędna jest ocena Kolegium co do braku zgody stron na zmianę decyzji ostatecznej. Co do oświadczenia G. G. o niewyrażeniu zgody na zmianę skarżący podnieśli, że zmiana usytuowania budynku objętego decyzją nie dotyczyła granicy działki G. G., a ponadto wnosił on zastrzeżenia na etapie zmiany decyzji z dnia 9 kwietnia 2003 r., a nie decyzji z dnia 22 maja 2003 r. Skarżący podkreślili ponadto, że ustalenie warunków zabudowy nastąpiło zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz zgodnie z planem miejscowym. Zarzucili, że z wniosku A. H. o stwierdzenie nieważności decyzji nie wynika, jaki jej interes został naruszony. Ponadto podkreślili, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, co wynika z faktu wybudowania budynku objętego warunkami zabudowy i dodali, że zgodnie z obecnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego budowa garaży i budynków gospodarczych w granicy działki jest dopuszczalna. Wyrazili jednocześnie obawę, że stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy doprowadzić może do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie podkreśla się, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem niebudzący wątpliwości stan prawny. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste i wyraźne. Można mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Rażące naruszenie prawa może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych. Zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Prawidłowe jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że decyzja Burmistrza Miasta Biłgoraja z dnia 16 września 2003 r., zmieniająca decyzję Burmistrza z dnia 22 maja 2003 r., zmieniającą decyzję ostateczną Burmistrza z dnia 9 kwietnia 2003 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na ustawieniu garażu blaszanego na działce nr 174 w Biłgoraju przy ul. A. wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja ta wydana została w trybie art. 155 k.p.a. Przepis art. 155 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W orzecznictwie przyjmuje się, że zmiana decyzji w tym trybie wymaga zgody wszystkich stron postępowania zakończonego decyzją ostateczną, a nie tylko tych stron, które na mocy decyzji nabyły prawo (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 lipca 2009 r., IV SA/Po 266/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2008 r., I SA/Wa 461/08 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2009 r., VII SA/Wa 664/09). Podkreśla się ponadto, że zgoda strony musi zostać wyrażona przez złożenie oświadczenia woli przez stronę w sposób niebudzący wątpliwości. Zgoda strony na wzruszenie decyzji nie może być ani dorozumiana, ani domniemana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2009 r., I OSK 896/08). Uchylenie przez organ administracji decyzji ostatecznej, bez zgody wszystkich stron postępowania stanowi rażące naruszenie prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, decyzją ostateczną z dnia 9 kwietnia 2003 r. Burmistrz Miasta Biłgoraja ustalił na wniosek U. i G. małż. K. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na ustawieniu blaszanego garażu na części działki nr 174, oznaczonej literami ABCDA. W dniu 23 kwietnia 2003 r. inwestorzy złożyli wniosek o zmianę tej decyzji w sposób umożliwiający usytuowanie garażu w granicy działki sąsiada. Decyzją z dnia 22 maja 2003 r. Burmistrz Miasta Biłgoraja zmienił decyzję z dnia 9 kwietnia 2003 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, dopuszczając dobudowę garażu do budynku mieszkalnego istniejącego na działce nr 175. W dniu 13 sierpnia 2003 r. inwestorzy złożyli kolejny wniosek o zmianę decyzji w sposób umożliwiający usytuowanie garażu w granicy działki nr 45/2, zamiast w granicy działki nr 175. Pismem z dnia 25 sierpnia 2003 r. organ zawiadomił strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy o zamiarze dokonania zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. i jednocześnie poinformował, że "oczekuje wyrażenia zgody" na zmianę decyzji w terminie 14 dni, zaznaczając, że brak odpowiedzi w powyższym terminie traktowany będzie jako zgoda na zmianę decyzji. W zakreślonym terminie strony nie złożyły oświadczeń o wyrażeniu zgody na zmianę decyzji. W tej sytuacji nie było podstaw do dokonania zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Wymóg uzyskania zgody stron postępowania na zmianę decyzji ostatecznej oznacza wymóg uzyskania przez organ wyraźnych i jednoznacznych oświadczeń stron o wyrażeniu zgody na zmianę decyzji. Nie spełnia tego wymogu poinformowanie stron o zamiarze zmiany decyzji i zakreślenie im terminu na wyrażenie zgody, pod rygorem uznania, że brak odpowiedzi oznacza zgodę na zmianę decyzji. Zauważyć ponadto należy, że we wniosku o zmianę decyzji z dnia 22 maja 2003 r. inwestorzy wnosili o zmianę decyzji przez skreślenie w pkt 2 decyzji słów: "dopuszcza się dobudowę do budynku mieszkalnego istniejącego na działce nr 175". Tymczasem zmiana dokonana decyzją z dnia 16 września 2003 r. wykracza poza zakres wniosku inwestorów, ponieważ organ zmieniając decyzję wskazał na możliwość usytuowania garażu zarówno w granicy działki nr 175, jak dotychczas, jak i w granicy działki nr 45/2, o co inwestorzy nie wnioskowali. Jak wynika z akt sprawy, organ nie występował o zgodę inwestorów oraz pozostałych stron na zmianę decyzji w tym zakresie (por. pismo wystosowane do stron w dniu 25 sierpnia 2003 r. - k. 36 akt administracyjnych według numeracji w prawym dolnym rogu strony). Zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. mimo braku zgody stron stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaskarżona decyzja stwierdzająca nieważność decyzji z dnia 16 września 2003 r., zmieniającej decyzję z dnia 22 maja 2003 r., zmieniającą decyzję ostateczną z dnia 9 kwietnia 2003 r. nie narusza zatem prawa. Nie jest uzasadniony zarzut skarżących, że przepis art. 155 k.p.a. wymaga interpretacji, jego naruszenie nie stanowi zatem rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przesłanki zmiany decyzji ostatecznej zostały jasno w przepisie art. 155 k.p.a. określone. Skarżący nie wskazują zresztą występujących w doktrynie lub praktyce rozbieżności interpretacyjnych na tle stosowania art. 155 k.p.a., odwołują się jedynie ogólnikowo do orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczących pojęcia rażącego naruszenia prawa. Błędny jest również pogląd skarżących, że w sprawie niniejszej istniała zgoda stron na zmianę decyzji ostatecznej. Jak już była o tym wyżej mowa, zgoda stron musi być wyraźna i jednoznaczna, dotyczyć musi ponadto wszystkich elementów podlegających zmianie, a warunek ten nie został w sprawie niniejszej spełniony. Co do braku zgody G. G., na którą powołuje się organ, to rację mają skarżący, że wyraźne pisemne oświadczenie o braku zgody na zmianę decyzji złożone zostało przez G. G. w sprawie zakończonej decyzją z dnia 22 maja 2003 r., a nie w sprawie zakończonej decyzją z dnia 16 września 2003 r., zauważyć jednak należy, że również i w tej ostatniej sprawie brak było - jak już o tym była mowa - zgody wszystkich stron na zmianę decyzji, w tym także zgody G. G. Co do kwestii interesu prawnego A. H. w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzić należy, że interes ten wynika z przysługującego A. H. tytułu własności do nieruchomości sąsiedniej, stanowiącej działki oznaczone numerami 45/2 i 45/3, będące w dacie wydania decyzji ostatecznej oraz decyzji z dnia 22 maja 2003 r. własnością J. L.. Z aktu notarialnego Rep. A Nr [...] wynika, że A. H. od dnia 9 grudnia 2005 r. jest właścicielką działek nr 45/2 i 45/3, natomiast z aktu notarialnego Rep. A Nr 2870/2006 wynika, że od dnia 17 lipca 2006 r. jest ona także właścicielką działki nr 45/4 (k. 51 – 54 akt sądowych). J. L. była stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy, nie złożyła jednak oświadczenia o wyrażeniu zgody na zmianę decyzji z dnia 22 maja 2003 r., zmieniającej decyzję ostateczną ustalającą warunki zabudowy w zakresie lokalizacji inwestycji w granicy działki nr 45/2. Zmiana decyzji ostatecznej bez zgody J. L. umożliwiła skarżącym budowę garażu w granicy działki stanowiącej obecnie własność A. H. Nie jest trafny zarzut skarżących, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, co wynika z faktu wybudowania budynku objętego warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu. Wybudowanie budynku nie daje podstaw do przyjęcia, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Nieodwracalność skutków prawnych nie dotyczy faktów, lecz oznacza w szczególności, jak wskazuje się w orzecznictwie, sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wyjaśnić należy, że zgodność inwestycji z obecnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego nie ma znaczenia dla oceny decyzji z dnia 16 września 2003 r. pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ uwzględnia bowiem stan prawny z daty wydania decyzji, a nie stan obecnie obowiązujący. Brak w tej sytuacji podstaw do uwzględnienia skargi. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.