I OSK 2019/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, , , po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 821/10 o odrzuceniu skargi A. M. na zalecenie pokontrolne Burmistrza Miasta Ś. z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieprawidłowości p o s t a n a w i a: 1) oddalić skargę kasacyjną, 2) oddalić wniosek Burmistrza Miasta Ś. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 821/10 odrzucił skargę A. M. na zalecenie pokontrolne Burmistrza Miasta Ś. z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieprawidłowości oraz zwrócił skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 złotych. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, iż w zaskarżonym przez A. M. piśmie Burmistrz Miasta Ś. stwierdził nieprawidłowości i nakazał zastosowanie się do zaleceń w związku z przeprowadzoną kontrolą w Szkole Podstawowej Nr [...] w Ś. w zakresie gospodarki finansami. W ocenie Sądu zaskarżony przez A. M. wynik pokontrolny wizytacji szkoły publicznej nie podlega kontroli sądu administracyjnego, bowiem nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: "P.p.s.a."). Ponadto, jak zauważył Sąd, żaden przepis szczególny nie przekazuje skarg na tego rodzaju działanie do właściwości sądu administracyjnego. Wskazując na powyższe Sąd podzielił pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2010r., sygn. akt I OSK 39/10, wobec czego powołując się na art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. odrzucił skargę A. M. O zwrocie wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 tej ustawy. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego postanowienia A. M., reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie normy prawnej wynikającej z art. 34a ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w zw. z art. 33 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4-6 tej ustawy, która nie przewiduje innego trybu odwoławczego, a to z uwagi na swój charakter prawny. Rozstrzygnięcie kuratora oświaty w przedmiocie doraźnych zaleceń, uwag lub wniosków należy zatem uważać za akt z zakresu administracji publicznej dotyczący praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. 2. naruszenie przepisów postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie normy prawnej wynikającej z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i niewłaściwe przyjęcie, że zaskarżone zalecenia pokontrolne skierowane przez Burmistrza Miasta Ś. w piśmie z dnia [...] marca 2010 r. nie podlegają kontroli sądu administracyjnego, co powoduje pozbawienie strony prawa do obrony w sytuacji, gdy ww. zalecenia pokontrolne stanowią akt z zakresu administracji publicznej podlegający kontroli sądu administracyjnego, 3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 166 P.p.s.a. poprzez brak odpowiedniego wyjaśnienia i wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i nadanie sprawie biegu poprzez przyjęcie skargi do rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów podkreślono, że brak jest możliwości prawnej poddania tego aktu kontroli instancyjnej, gdyż jedynym środkiem przewidzianym w ustawie o systemie oświaty jest wniesienie zastrzeżeń co do zaleceń pokontrolnych, co skarżąca uczyniła. Zastrzeżenia zostały rozpatrzone przez ten sam organ, który wydał zalecenia pokontrolne, co jednoznacznie wskazuje, że strona skarżąca została pozbawiona uzyskania faktycznej i prawnej możliwości kontroli zasadności wydanych zaleceń. Organowi prowadzącemu, który wydał zalecenia pokontrolne nie przysługuje uprawnienie do wydania jakiejkolwiek decyzji administracyjnej nakazującej usunięcie uchybień w wyznaczonym terminie, od której strona mogłaby następnie wnieść odwołanie. Skarżąca została zatem pozbawiona prawa do sądu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Miasta Ś. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zakres działania sądów administracyjnych wyznacza art. 3 P.p.s.a. Kryterium wyznaczającym zakres sądowej kontroli jest czynność (sprawa) z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. kontrolą działalności administracji publicznej objęte zostały inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ze względu na wskazane kryteria podkreślić należy, że będą to akty lub czynności, które mają charakter władczy, publicznoprawny, podejmowane są w sprawach indywidualnych oraz dotyczą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatni z tych elementów odnoszący się do "uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa" oznacza objęcie kontrolą sądu takich aktów i czynności, które wywołują konsekwencje dotyczące sfery praw i obowiązków danego podmiotu, bezpośrednie i poddające się prawnej kategoryzacji. W ocenie skarżącej do tej kategorii aktów należy zaliczyć zaskarżone przez nią pismo Burmistrza Miasta Ś. stwierdzające nieprawidłowości i nakazujące zastosowanie się do zaleceń kontroli przeprowadzonej w Szkole Podstawowej Nr [...] w Ś. w zakresie gospodarki finansami, o czym przesądza art. 34a ust. 3 ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 33 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4-6 tej ustawy. Argument ten nie można uznać za trafny. Zauważyć należy, że art. 34 a ust. 3 powołanej ustawy stanowi, iż do wykonywania nadzoru w zakresie spraw finansowych i administracyjnych stosuje się odpowiednio art. 33 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4-6 tej ustawy, które to przepisy regulują uprawnienia organu nadzoru pedagogicznego oraz obowiązki i prawa dyrektora szkoły (placówki) w sytuacji podejmowania czynności nadzorczych w prowadzonej działalności. Dla każdego z tych działań przewidziano odrębne formy i środki działania. Tak więc sprawujący nadzór mogą wydawać dyrektorom szkół i placówek doraźne zalecenia oraz zgłaszać uwagi i wnioski wynikające z przeprowadzonych czynności (art. 33 ust. 4), natomiast dyrektor szkoły lub placówki w ciągu 7 dni od ich otrzymania może zgłosić zastrzeżenia (ust. 5). W przypadku nieuwzględnienia zastrzeżeń przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny, dyrektor szkoły lub placówki jest obowiązany powiadomić ten organ o realizacji zaleceń, uwag i wniosków w terminie 30 dni (ust. 6 art. 33). Przy takim ukształtowaniu relacji między kontrolującym a kontrolowanym wnioski zawarte w wystąpieniu pokontrolnym zmierzają jedynie do usunięcia dostrzeżonych nieprawidłowości i usprawnienia badanej działalności. Ich sformułowanie nie stwarza żadnego bezpośredniego z przepisów prawa wynikającego obowiązku po stronie kontrolowanego. Ciążą na nim tylko obowiązki o charakterze proceduralnym: poddania się kontroli, udostępnienia dokumentacji prowadzonej przez szkołę oraz przekazania informacji o realizacji zaleceń, uwag i wniosków w terminie 30 dni. Skierowanie zatem do dyrektora szkoły zaleceń w zakresie spraw finansowych i administracyjnych nie kształtuje jego pozycji w sensie materialnym. Skoro tak, to nie sposób przyjąć, iż pismo Burmistrza Miasta Ś. z dnia [...] marca 2010 r. stwierdzające nieprawidłowości i przekazujące Dyrektorowi Szkoły Podstawowej Nr [...] zalecenia w zakresie gospodarki finansami, wykazuje cechy aktu wymienionego w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Akt ten nie może być też utożsamiany z innymi aktami podlegającymi kontroli sądów administracyjnych. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji uznał, iż na opisane powyżej pismo nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, co spowodowało jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 166 P.p.s.a. poprzez brak odpowiedniego wyjaśnienia i wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia wskazać należy, że nie ma on usprawiedliwionych podstaw. Wadliwość uzasadnienia może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, jednakże tylko wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia sądu pierwszej instancji nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Powyższe uchybienia nie występują w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Stwierdzić należy, że spełnia ono wymagania wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., w szczególności pozwalając na jednoznaczną rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oraz art. 209 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Sąd oddalił wniosek Burmistrza Miasta Ś. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego wobec niewykazania, aby takie niezbędne koszty w rozumieniu art. 205 P.p.s.a. zostały poniesione.