II OSK 1505/09

Dnia 6 października 2010 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz (spr.) Sędzia del. WSA Bogusław Cieśla Protokolant Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 października 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 maja 2009 roku sygn. akt II SA/Rz 777/08 w sprawie ze skargi D. B., M. B. oraz P. B. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] września 2008 roku nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. II OSK 1505/09 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi D. B., M. B. i P. B. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] września 2008 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie odwołania wniesionego przez skarżących od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] marca 2008 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykonania robót budowlanych polegających na ułożeniu chodnika z kostki brukowej na działce nr ewid. [...] stanowiącego dojście do budynku mieszkalnego R. C. - uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku podano, że w ocenie organu wydającego zaskarżoną decyzję odwołujący się nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Stosownie do tego przepisu, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę stronami są inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Te same też podmioty są w ocenie organu stronami postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Przebudowa dojścia do budynku mieszkalnego R. C. według organu nie naruszała interesu prawnego odwołujących się, ze względu na oddalenie od ich nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podniesiono, że wydano zaskarżoną decyzję bez uwzględnienia, że inwestor zawyżył teren o około 30-40 cm, co powoduje spływ wód opadowych na działkę skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga jest zasadna. Jako błędne Sąd potraktował stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że ustalenie stron postępowania w sprawie samowoli budowlanej następuje zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jednoznacznie określa, kto jest stroną w sprawie o pozwolenie na budowę, zaś sprawa likwidacji samowoli budowlanej w zakresie oceny prawa do bycia stroną podlega ocenie na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego /art. 28 kpa/. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie zarzucając: naruszenie przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jest: 1/ - art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 28 kpa, przez uznanie, że organ wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia art. 28 kpa, podczas gdy przepis ten został zastosowany i to w powiązaniu z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż art. 28 kpa "sam w sobie nie stanowi podstawy do uznania określonego podmiotu za stronę postępowania, ale wskazuje, że przesłanką uznania za stronę w konkretnej sprawie jest interes prawny, którego podstawą jest przepis prawa materialnego", - naruszenie art. 141 ( 4 ppsa przez nieprawidłowe wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej niewyjaśnienie, 2/ naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niezastosowanie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane /Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./ w zw. z art. 28 kpa i art. 3 pkt 20., wobec uznania, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem lex specjalis w stosunku do art. 28 kpa i ma zastosowanie wyłącznie w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę, zaś w sprawach dotyczących samowoli budowlanej krąg stron wyznacza art. 28 kpa, podczas gdy nie stanowi on samoistnej podstawy do uznania określonego podmiotu za stronę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, iż stanowisko Sądu I instancji jest błędne w kwestii ustalania kręgu stron w sprawie samowoli budowlanej, bowiem stosuje się art. 28 kpa w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a ponadto podtrzymuje pogląd, że skoro przedmiotowy chodnik jest oddalony od nieruchomości odwołujących się, to jego wykonanie nie może w żaden sposób oddziaływać na ich działkę. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano w niniejszej sprawie naruszenie przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 28 kpa, przez uznanie, że organ wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia art. 28 kpa, podczas gdy przepis ten został zastosowany w powiązaniu z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż art. 28 kpa "sam w sobie nie stanowi podstawy do uznania określonego podmiotu za stronę postępowania, ale wskazuje, że przesłanką uznania za stronę w konkretnej sprawie jest interes prawny, którego podstawą jest przepis prawa materialnego" a także naruszenie art. 141 ( 4 ppsa przez nieprawidłowe wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej niewyjaśnienie. Tak postawione zarzuty należy uznać za całkowicie niezasadne. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego opiera się na stwierdzeniu, że wnoszący ten środek zaskarżenia nie są stroną, zaś kwestię tę oceniać należy niezależnie od tego, czy sprawa dotyczy pozwolenia na budowę, czy też samowoli budowlanej, w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, w sposób nie budzący żadnej wątpliwości wyraził pogląd, że całkowicie odrębną kwestią jest ustalanie stron w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę i ma tu zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, natomiast w sprawach dotyczących samowoli budowlanej przepis ten nie ma żadnego zastosowania, natomiast stosować należy art. 28 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Skoro bowiem ustawodawca zdecydował się na to, iż w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w odrębny od art. 28 kpa sposób określił, kto powinien być traktowany w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę jako strona, to przepis ten jako lex specjalis w stosunku do ogólnych rozwiązań zawartych w Kpa nie może być stosowany rozszerzająco, a więc również w sprawach, których przedmiotem jest likwidacja samowoli budowlanej /czy to w formie legalizacji, czy też rozbiórki/. Oczywiste jest, iż skoro w niniejszej sprawie przedmiotem jej nie jest wydanie pozwolenia na budowę, w kwestii dokonywania oceny, czy odwołujący się mają przymiot strony, odpowiednim przepisem jest art. 28 kpa, jak to słusznie twierdzi Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Odrębną kwestią podlegającą szczegółowemu wyjaśnieniu jest to, czy rzeczywiście w danej sprawie ma miejsce samowola budowlana i czy wykonanie robót w tych warunkach ma rzeczywisty i niekorzystny wpływ na grunty odwołujących się, którzy twierdzą iż nastąpiło podwyższenie terenu przez inwestora, powodujące spływ wód na ich działkę. Zauważyć należy w związku z wywodami uzasadnienia skargi kasacyjnej co do tego, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ma zastosowanie w związku z art. 28 kpa, gdyż stanowi przepis prawa materialnego, zaś według art. 28 kpa właśnie stroną jest ten, kto ma interes prawny wynikający z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, iż ten sposób rozumowania jest niezrozumiały i pomija dotychczasowy dorobek orzecznictwa i literatury prawniczej. Stosując bowiem w sprawie samowoli budowlanej art. 28 kpa organ prowadzący postępowanie poddaje analizie, czy określony podmiot ma w tej sprawie interes prawny wynikający z przepisów prawa materialnego, którymi zazwyczaj są przepisy prywatnego prawa rzeczowego, czyli ma sąsiadującą z przedmiotową samowolą nieruchomość, do której przysługuje mu prawo własności lub użytkowania wieczystego. Istotne jest też, czy samowola budowlana rzeczywiście może wpływać na sposób użytkowania nieruchomości sąsiedniej. W związku z powyższym jako niezasadny należy uznać też zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niezastosowanie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane /Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./ w zw. z art. 28 kpa i art. 3 pkt 20, wobec uznania, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem lex specjalis w stosunku do art. 28 kpa i ma zastosowanie wyłącznie w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę, zaś w sprawach dotyczących samowoli budowlanej krąg stron wyznacza art. 28 kpa, podczas gdy nie stanowi on samoistnej podstawy do uznania określonego podmiotu za stronę. W tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie z argumentacją wskazaną w odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa procesowego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.