II OSK 646/11

Dnia 5 lipca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz /spr./ sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1184/10 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] Sp. z o.o. w J. kwotę 500 (słownie: pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 646 / 11 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "[...]" Spółki z o.o. w J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Wojewoda Kujawsko- Pomorski na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz na podstawie art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia 15 stycznia 2007 r. (uzupełnionego w dniach 25 i 30 stycznia 2007 r.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla J., M. i P. K. - [...] w K. na zadanie pn. Budowa M.E.W. "[...]" w miejscowości K., gm. S. na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...]. Pismem z dnia 11 lutego 2009 r. "[...]" Sp. z o.o. w J. (dawniej "[...]" Sp. z o.o., zwana dalej również skarżącą Spółką) wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, zarzucając jej rażące naruszenie prawa, tj. art. 34 ust. 1 i 4 oraz art. 35 Prawa budowlanego w związku z § 3 - § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.- zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r.) poprzez zatwierdzenie przedstawionego projektu budowlanego, mimo że nie spełniał on przewidzianych prawem wymagań, co do formy i treści. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Kujawsko- Pomorskiego z dnia [...] lutego 2007 r. W uzasadnieniu swej decyzji organ stwierdził, że Spółka nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jest ona właścicielem lokalu użytkowego wyodrębnionego z budynku położonego na terenie działki nr ew. [...] obrębu P. i współwłaścicielem części wspólnych tego budynku, a także współużytkownikiem wieczystym gruntu objętego granicami ww. działki. Działka ta znajduje się jednak w znacznej odległości od działek, na których zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja, w innym obrębie ewidencyjnym. Zdaniem organu wnioskodawca nie może, więc wywodzić przymiotu strony ani z art. 28 k.p.a., ani z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie jest bowiem żadnym z podmiotów określonych w tym przepisie. Organ podzielił przy tym zawarte w decyzji Wojewody Kujawsko- Pomorskiego z dnia [...] lutego 2007 r. postanowienie określające obszar oddziaływania inwestycji, który stanowią działki objęte opracowaniem. Skoro Spółka nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności ww. decyzji, to zasadnym było umorzenie wszczętego postępowania w sprawie z przyczyn podmiotowych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka "[...]" podniosła, że przysługuje jej przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, na który została wydana przedmiotowa decyzja. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w całości wyrażoną w niej argumentację. W skardze na powyższą decyzję "[...]" Spółka z o.o. zarzuciła jej rażące naruszenie prawa, tj.: art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że Spółka nie jest stroną niniejszego postępowania, a ponadto wskazała na naruszenie art. 34 ust. 1 i 4 oraz art. 35 Prawa budowlanego w związku z § 3- 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał ją za niezasadną. Badając legitymację skarżącej Spółki do występowania w charakterze strony w prowadzonym postępowaniu, Sąd przytoczył treść art. 157 § 2 k.p.a. oraz stwierdził, iż ustalając krąg stron w postępowaniu nieważnościowym, organ administracyjny powinien przede wszystkim ustalić adresata decyzji oraz podmioty, które brały udział w postępowaniu zakończonym decyzją, będącą przedmiotem postępowania. Nadto winien ustalić także, czy osoba, która żąda wszczęcia postępowania (a nie była wymieniona wśród adresatów decyzji) ma w tym interes prawny lub czy skutki stwierdzenia nieważności będą miały wpływ na powstanie obowiązku po stronie żądającego. Z tych względów, krąg stron biorących udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie zawsze pokrywa się z kręgiem podmiotów biorących udział w postępowaniu zwykłym. Badania takiego należy dokonać szczególnie wówczas, kiedy żądanie składa podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu zwykłym, lecz uważa się za uprawnionego do kwestionowania decyzji, wskazując na przepis, z którego wywodzi uprawnienie do udziału w sprawie. Z taką okolicznością, jak wskazał Sąd, mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ jak wynika z akt sprawy, Spółka nie brała udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia budowlanego, natomiast złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Jednocześnie skarżąca nie wskazała na żaden przepis prawa materialnego, którego naruszenie w toku postępowania mogłoby wpłynąć na sposób zagospodarowania nieruchomości, do której Spółka posiada prawo. Organ nie mógł, zatem ustosunkować się do podstawy żądania Spółki w zakresie jej udziału w sprawie. Cytując treść art. 28 Prawa budowlanego, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że kluczowe znaczenie dla ustalenia stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę i postępowań nadzwyczajnych prowadzonych w stosunku do niego, ma określenie obszaru oddziaływania inwestycji. Zdaniem Sądu przyjmuje się, że posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej "w zasięgu oddziaływania obiektu" jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego. Znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy odczytywać w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno- budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, w warunkach rozpoznawanej sprawy, organ administracji, oceniając wpływ przedmiotowej inwestycji na otoczenie, a w konsekwencji na legitymację Spółki uznał, że swoje prawo wywodzi ona z odległego sąsiedztwa z planowaną inwestycją, a przy tym nie wskazuje żadnego przepisu prawa materialnego, który powodowałby naruszenie bądź ograniczenie jej praw lub obowiązków, albo też miałby jakikolwiek wpływ na sposób zagospodarowania jej nieruchomości. Nieruchomości, których właścicielem jest skarżąca Spółka, nie znajdują się w bezpośredniej granicy z działkami, na których planowana była inwestycja. Od planowanej inwestycji dzielą ją inne nieruchomości. Zdaniem Sądu pierwszej instancji z powyższego wynika, iż nieruchomość strony skarżącej nie znajduje się w bliskości inwestycji i z tego względu nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, iż jej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. W tej sytuacji trudno uznać, by inwestycja wpływała w ujemny sposób faktyczny czy prawny na działkę skarżącego, a to przesądza - jak prawidłowo to ocenił organ - o braku przymiotu strony. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, organ administracji prawidłowo uznał, że nieruchomości skarżącej nie tylko nie znajdują się w obszarze oddziaływania nieruchomości, ale i że wydane pozwolenie budowlane nie wpływa w żaden sposób na uprawnienia albo obowiązki Spółki, a tym samym prawidłowo odmówił skarżącej przymiotu strony, umarzając postępowanie wszczęte w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę. Konsekwencją tego było pominięcie argumentacji wnioskodawcy odnoszącej się do wad formalnych i materialnych decyzji, których organy nie miały podstaw badać w tym postępowaniu ze względu na brak podmiotu legitymowanego do zgłoszenia takiego żądania. Z przedstawionych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła "[...]" Spółka z o.o. w J., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 34 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 35 Prawa budowlanego w zw. z § 3 do § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. poprzez zatwierdzenie przedstawionego projektu budowlanego na zadanie pn. Budowa M.E.W. "[...]" w miejscowości K. gm. S. na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...], mimo że nie spełniał on przewidzianych cytowanymi przepisami prawa wymagań, co do formy i treści projektu budowlanego, 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, uznając tym samym za słuszne stanowisko organu administracyjnego przyjmujące, że "[...]" Sp. z o. o. nie jest stroną niniejszego postępowania. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej, Spółka wskazała, że posiada przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ponieważ nieruchomość objęta decyzją Wojewody Kujawsko- Pomorskiego z dnia [...]lutego 2007 r. znajduje się w bezpośrednim obszarze oddziaływania w stosunku do działki, której jest ona właścicielem. Tym samym Spółka ma legitymację do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności tejże decyzji. Nadto skarżąca Spółka w kasacji omówiła zaistniałe w jej ocenie wady zatwierdzonego projektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy. Przede wszystkim, analizując argumentację przedstawioną przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zauważyć trzeba, iż poglądy w nim przedstawione odnośnie sposobu ustalania kręgu stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie wysnutej konkluzji, nie przystają do stanu faktycznego sprawy, wynikającego z jej akt. I tak, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ustalając krąg stron w takim postępowaniu organ powinien przede wszystkim ustalić adresatów decyzji oraz podmioty, które brały udział w postępowaniu zakończonym decyzją będącą przedmiotem postępowania, nadto organ winien ustalić także, czy podmiot, który żąda wszczęcia postępowania, a nie był wymieniony wśród adresatów decyzji, ma w tym interes prawny lub czy skutki stwierdzenia nieważności będą miały wpływ na powstanie obowiązku po stronie żądającego. Dokonując badania sytuacji prawnej skarżącej Spółki, w tej kolejności, Sąd pierwszej instancji uznał za organami administracyjnymi, że Spółka "[...]" nie brała udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia budowlanego. Analiza akt sprawy prowadzi jednak do odmiennych wniosków, bowiem zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania tej decyzji, jak i sama decyzja Wojewody Kujawsko- Pomorskiego z dnia [...] lutego 2007 r. zostały doręczone "[...]" Spółce z o.o. w J., a więc Spółce, która w wyniku zmiany firmy obecnie nazywa się "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Postanowieniem, bowiem Sądu Rejonowego dla Wrocławia- Fabrycznej z dnia 5 kwietnia 2007 r. zmieniono dane ujawnione w Krajowym Rejestrze Sądowym poprzez wykreślenie dotychczasowej firmy "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością i wpisanie firmy "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Następnie zauważyć należy, iż co prawda słusznie Sąd pierwszej instancji wywodzi za organami administracyjnymi, że obszar oddziaływania inwestycji, ustalony w decyzji o pozwoleniu na budowę ogranicza się do działek objętych opracowaniem, tj. [...], [...], [...], [...] i [...]w miejscowości K. Gm. S., jednakże nie można skutecznie przyjąć, iż samo to ustalenie wyklucza uznanie skarżącej za stronę tego postępowania. Również ustalenie usytuowania nieruchomości strony skarżącej jako bezpośrednio niegraniczącej z działkami, na których planowana była inwestycja, nie jest jeszcze wystarczające dla oceny o braku interesu prawnego Spółki, szczególnie w sytuacji, gdy nie poddano szczegółowej analizie wszystkich znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, w tym w szczególności treści aktu notarialnego sporządzonego w dniu 16 lutego 2007 r. (repertorium A numer [...]) i określonych w nim uprawnień i służebności przysługujących Spółce, a także decyzji Wojewody Kujawsko- Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2006 r. o pozwoleniu wodnoprawnym. Pominięcie tych dokumentów powoduje, iż ocena Sądu pierwszej instancji o braku legitymacji skarżącej Spółki w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym była przedwczesna. Z tych też względów za częściowo zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zakresie, w jakim podważono prawidłowość przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli sądowoadministracyjnej i przesądzono o braku legitymacji strony skarżącej do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Ocena tej kwestii będzie wymagała przeprowadzenia ponownej analizy zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego i jego oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Nie można też podzielić poglądu reprezentowanego w skarżonym wyroku, że w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, aby być stroną tego postępowania, to podmiot wskazujący na położenie swej nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu musi wykazać, że naruszony został jego interes prawny. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sformułował tezę, "że posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej "w zasięgu oddziaływania obiektu" jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego". Dla poparcie powyższego stanowiska w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie powołano jednak żadnego przepisu obowiązującego prawa, który by mógł legitymizować to twierdzenie. Wywodzenie takiego poglądu z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który powinien mieć zastosowanie w tej sprawie, czy też z art. 28 k.p.a. jest nieuzasadnione, bowiem tym normom takiej treści nie sposób przypisać. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie wymaga, aby dla posiadania przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę podmiot wskazujący na swój interes prawny musiał wykazać, że został on naruszony. Za bezzasadny uznać natomiast należało zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 1 i 4 oraz art. 35 Prawa budowlanego w związku z "§ 3 do § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r.". Po pierwsze, stwierdzić trzeba, iż Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni tych norm, co wykluczało możliwość ich zakwestionowania w rozpoznawanej kasacji. Po drugie, odniesienie się do tych norm, wobec nie przesądzenia kwestii posiadania przez skarżąca Spółkę legitymacji do złożenia przedmiotowego wniosku, byłoby co najmniej przedwczesne. Z przedstawionych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012 r., poz. 270) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie o kosztach oparto na treści art. 203 pkt 1 tej ustawy.