IV SA/Gl 524/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2010 r. sprawy ze skargi Związku "A" w C. na uchwałę Rady Powiatu w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zakładów opieki zdrowotnej oddala skargę W dniu [...] Rada Powiatu w [...] podjęła uchwałę Nr [...]w sprawie likwidacji Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w B. Według zapisów przyjętych w uchwale, z dniem 1 maja 2009 r., realizację świadczeń zdrowotnych likwidowanego Zespołu powierzono niepublicznemu zakładowi opieki zdrowotnej utworzonemu przez C. S. w zakresie określonym w § 2 ust. 2 uchwały, natomiast usługi ratownictwa medycznego zapewnić ma Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej - Stacja Pogotowia Ratunkowego w C. (§ 2 ust. 3 uchwały). W uchwale zadeklarowano też, iż dalsze, nieprzerwane udzielanie świadczeń zdrowotnych, którymi dotychczas zajmował się likwidowany Zespół, wskazane w § 2 ust. 1 uchwały, zostanie zapewnione przez nowego świadczeniodawcę, na takich samych warunkach, jak świadczenia dotychczas udzielane. W § 3 ust. 2 uchwała wskazywała dzień 31 grudnia 2009 r. jako termin zakończenia czynności likwidacyjnych. Opisana uchwała została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Region [...] A w C., który wniósł o stwierdzenie jej nieważności i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podkreślono w pierwszej kolejności, iż jej wniesienie poprzedziło bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane w dniu [...] do Rady Powiatu w C. Zdaniem skarżącego, zaskarżona uchwała narusza art. 43 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej w skutek braku określenia sposobu i formy zapewnienia osobom korzystającym z dotychczasowych świadczeń zdrowotnych likwidowanego zakładu dalszego nieprzerwanego udzielania takich świadczeń bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości, w szczególności w zakresie treści § 2 ust. 3 uchwały, dotyczącej usług ratownictwa medycznego oraz narusza art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez brak konsultacji zmienionego projektu uchwały ze skarżącą. Powołując się na stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca zakwestionowała dopuszczalność przekazania likwidowanych świadczeń zdrowotnych jedynego publicznego szpitala w na rzecz zakładu niepublicznego, w czym upatrywała naruszenia art. 68 Konstytucji RP. Akcentowała, iż ostateczna treść uchwalonego aktu odbiegała od treści projektu przedłożonego do zaopiniowania właściwym do tego podmiotom, w tym skarżącej za pośrednictwem korespondencji datowanej na dzień [...] Nadto, procedura opiniodawcza nie może ograniczać się tylko i wyłącznie do technicznej wymiany korespondencji. W opinii sporządzonej do pierwszego projektu uchwały skarżąca wniosła uwagi w zakresie braku pełnej informacji, co do zasad nieodpłatnego korzystania ze składników majątku zakupionych ze środków pochodzących z ZPORR czy WOŚP oraz sytuacji zatrudnionych do tej pory w likwidowanym Zespole pracowników. Zdaniem skarżącej, kolejny zmieniony projekt powinien uwzględniać zaproponowane uwagi i być ponownie przedmiotem konsultacji z reprezentatywną organizacją związkową. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w C. uznała wszystkie zarzuty za bezpodstawne, wnosząc o jej oddalenie. Ustosunkowując się kolejno do zarzutów sprecyzowanych w skardze zaznaczyła, że zaskarżona uchwała określa wszystkie warunki, o których mowa w art. 8 i art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej w związku z art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W szczególności, precyzyjnie określa sposób i formę zapewnienia dalszego korzystania ze świadczeń zdrowotnych udzielanych przez nowy podmiot. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 94 Konstytucji RP, poprzez wydanie zaskarżonej uchwały bez podstawy prawnej, która wynika wprost z art. 12 pkt 8 lit. i ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 36, art. 43 ust. 1 i 2, art. 53 a ust. 2 i art. 60 ust. 4 b i ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. W szerokim uzasadnieniu zaprezentowanego stanowiska Rada Powiatu wskazała, iż jedyny przypadek, w którym organ założycielski może podjąć uchwałę o likwidacji ZOZ-u został określony w art. 60 ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej i miał on miejsce w niniejszej sprawie, z uwagi na przeprowadzoną dokładną analizę finansową możliwości istnienia zadłużonego już od [...] ZOZ-u, prowadzonego w formie jednostki budżetowej oraz przeprowadzoną procedurę przetargu nieograniczonego, która wyłoniła określony w uchwale niepubliczny podmiot. Dodatkowo w treści zawartej umowy dzierżawy Rada Powiatu zastrzegła sobie prawo kontroli wykonywania wszystkich jej warunków. Pełny zakres dotychczas udzielanych świadczeń medycznych będzie zatem wykonywany w ramach działalności nowego podmiotu. Nie doszło więc do wyzbycia się zadań publicznych w zakresie promocji i ochrony zdrowia, jak zarzuca skarżąca, ale dodatkowo w ramach stosownej umowy kontrolowana będzie ich realizacja. Na podstawie, art. 43 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, projekt uchwały został przedstawiony do zaopiniowania podmiotom wskazanym w tym przepisie, a w ostatecznym tekście uchwały uwzględniono zmiany zasugerowane przez niektóre z tych organów (w tym także przez organ nadzoru), a to właśnie w celu podjęcia aktu w pełni zgodnego z prawem i z oczekiwaniami zainteresowanych stron. Zgłoszone w opinii uwagi dotyczyły spraw pracowniczych, przejęcia dotychczasowych pracowników likwidowanego Zespołu, w trybie art. 23 1 Kodeksu pracy, co zostało uwzględnione w treści § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Różnice pomiędzy tekstem przedłożonego skarżącej projektu uchwały a obecną jej treścią powstały w wyniku uwzględnienia uwag organ nadzoru szczegółowo opisanych, jako dotyczące: nazwy podmiotu i majątku likwidowanego ZOZ-u (§ 2 ust. 1 uchwały); zmiany daty otwarcia likwidacji o jeden miesiąc wcześniej i terminu zakończenia czynności likwidacyjnych o trzy miesiące później (§ 3 uchwały) w stosunku do projektu; wyłączenia z dzierżawy nieruchomości zajmowanych przez "Pogotowie" (§ 6 pkt 1 uchwały); dodano też treść § 7 dotyczącą ustawowej regulacji przejęcia zobowiązań i należności Zespołu po jego likwidacji. Powołane zmiany miały charakter jedynie techniczny i nie dotyczyły spraw pracowniczych, ani też uwag zgłoszonych wcześniej przez skarżącą. Biorąc pod uwagę charakter tych zmian uznano, że nie ma potrzeby występowania o ponownie zaopiniowanie uchwały przez skarżącą. W tej sytuacji nie może być mowy o niewykonaniu przez Radę powiatu obowiązku wynikającego z art. 19 ustawy o związkach zawodowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z póżn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego uchwalane przez organy jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z póżn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., a do tej grupy aktów zaliczyć należy uchwałę weryfikowaną w toku niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Do kryterium legalności, przewidzianego w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej, nawiązał niewątpliwie ustawodawca także w art. 79 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (jednolity tekst: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), powołanej dalej jako u.s.p., przewidując tam, że: "Uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna". Jedynie zatem w wypadku stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonego aktu, sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając jego nieważność na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Tryb podejmowania uchwały o likwidacji działalności zakładu opieki zdrowotnej, określony został w art. 43 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (jednolity tekst: Dz. U. z 2007 r., Nr 14, poz. 89 z późn. zm.), powołanej dalej jako ustawa o z.o.z. Wymagania w tym zakresie są dwojakiego rodzaju. Co do treści, uchwała taka powinna mianowicie określać: sposób i formę zapewnienia osobom korzystającym z oznaczonych rodzajowo świadczeń likwidowanego zakładu dalsze, nieprzerwane udzielanie takich świadczeń, bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości oraz termin zakończenia działalności, nie wcześniej niż 3 miesiące od daty podjęcia uchwały o przekształceniu (ust. 1). Przepis ust. 2 przewiduje natomiast wymóg zaopiniowania projektu uchwały przez: wojewodę oraz właściwe organy gminy i powiatu, których ludności zakład udziela świadczeń zdrowotnych, a także sejmiku województwa, ale tylko wtedy, gdy zasięg działania zakładu obejmuje województwo lub jego znaczną część. Uregulowane w art. 43 ust. 1 ustawy o z.o.z. przesłanki wymagające unormowania w uchwale o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej jednoznacznie przesądzają, że uchwała o likwidacji jest, w myśl art. 43 ust. 4 powołanej ustawy o z.o.z., podstawą do skreślenia zakładu po upływie 3 miesięcy od daty wydania uchwały z dniem zakończenia jego działalności. Uchwała o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej nie może stanowić działań podjętych z ominięciem przepisów prawa. Szczególną regulację zawiera natomiast art. 60 ustawy o z.o.z. Przepis ten dotyczy bowiem tylko samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej i normuje szczególny rodzaj ich likwidacji albo przekształcenia, do czego dochodzi wówczas, gdy ujemny wynik finansowy zakładu nie może zostać pokryty we własnym zakresie (art. 60 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy o z.o.z.). Zakresem zastosowania art. 60 ustawy o z.o.z. objęto likwidację samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej z powodów finansowych, a więc niemożności pokrycia przez zakład jego ujemnego wyniku finansowego, w konsekwencji także ciążących na tej jednostce zobowiązań. Z tego względu omawiany przepis zawiera dalsze, szczególne wymagania stawiane aktowi o likwidacji. Jeżeli akt taki przybiera postać uchwały (jak w rozpoznawanej sprawie), to w swej treści musi zawierać nie tylko elementy wskazane w art. 43 ustawy o z.o.z., ale również postanowienia dodatkowe, wymienione w art. 60 ust. 4b ustawy o z.o.z., to jest: 1) określenie zakładu podlegającego likwidacji, 2) oznaczenie dnia otwarcia likwidacji, 3) określenie sposobu i trybu zadysponowania składnikami materialnymi i niematerialnymi, 4) wskazanie podmiotu, który przejmie prawa i obowiązki likwidowanego zakładu, oraz określenie zakresu tych praw i obowiązków, 5) oznaczenie dnia zakończenia czynności likwidacyjnych. Tym samym nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 43 ust. 1, powołanej ustawy o z.o.z. W ocenie składu orzekającego, oba wymagania (co do treści kwestionowanej uchwały i co do trybu jej wstępnego opiniowania), przewidziane w art. 43 ust. 1 i ust. 2 ustawy o z.o.z. oraz wymogi określone w art. 60 ust. 3 i 4 b ustawy o z.o.z. zostały w niniejszej sprawie spełnione. W § 2 ust. 2 i 3 oraz § 4 podjętej uchwały Rada Powiatu wymieniła świadczenia zdrowotne, w odniesieniu do których nowo utworzony niepubliczny zakład przejmie ich realizację, co najmniej w takim zakresie, w jakim są obecnie udzielane przez Zespół, z deklaracją dalszego i nieprzerwanego ich udzielania, bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości. Z kolei w § 3 wskazano dzień [...] jako termin zakończenia czynności likwidacyjnych, zachowując w ten sposób 3 miesięczny termin, o którym mowa w art. 43 ust. 1 ustawy o z.o.z. Z dokumentacji akt sprawy, wynika, że projekt zaskarżonej uchwały został przedłożony do zaopiniowania wszystkim podmiotom wymienionym w art. 43 ust. 2 ustawy o z.o.z., zważywszy zasięg działania likwidowanego zakładu. Chybiony jest przy tym zarzut zaniechania ponownego przedłożenia podmiotom opiniującym zmienionej wersji pierwotnego projektu, uwzględniającej zmiany wymagane przez organ nadzoru, jak i sugerowane w opinii skarżącej, bowiem przedstawione opinie nie mają charakteru wiążącego dla organu podejmującego uchwałę o przekształceniu zakładu opieki zdrowotnej. W konsekwencji Sąd nie dopatrzył się zarzucanego Radzie Powiatu naruszenia przepisów art. 43 ust. 1 i ust. 2 ustawy o z.o.z. Oceny tej nie mogą przekreślać zgłoszone w skardze wątpliwości co do realności zapewnienia dotychczasowym beneficjentom świadczeń przekształcanego zakładu dalszego i nieprzerwanego udzielania ich przez nowy podmiot. W świetle wyjaśnień i dodatkowych dokumentów przedłożonych przez pełnomocnika Rady Powiatu w C. nie może być bowiem kwestionowane ani to, że nowoutworzony zakład podjął już działalność, jak i okoliczność, że świadczenia zdrowotne wykonywane były i są na podstawie umów zawartych z Narodowym Funduszem Zdrowia. Osobnego rozważenia wymaga zarzut naruszenia art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (jednolity tekst: Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 854). Przepis ten przewiduje prawo każdej organizacji związkowej, reprezentatywnej (w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego - Dz. U. Nr 100, poz. 1080) do opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. W świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, nie może być kwestionowane twierdzenie, że w ramach wspomnianego prawa mieści się również opiniowanie projektów uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w przedmiocie likwidacji zakładów opieki zdrowotnej. Jakiekolwiek, żądania oparte na Kodeksie pracy mają charakter pochodny od zaskarżonej uchwały w tym sensie, że dotyczą jej skutków prawnych w zakresie praw pracowniczych. Tym samym, wykraczają poza przedmiot skargi oraz nie podlegają kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zdaniem składu orzekającego, również kwestia dopuszczalności likwidacji zakładu publicznego poprzez powierzenie jego zadań niepublicznemu podmiotowi nie jest tak jednoznaczna w rozpoznawanym przypadku, jak to przedstawiono w uzasadnieniu skargi, z powołaniem się na szeroko tam cytowane poglądy judykatury. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 2 u.s.p. nie można oczywiście negować twierdzenia, że "promocja i ochrona zdrowia" jest jednym z zadań własnych powiatu. Godzi się jednak zauważyć, że przepisy nie precyzują form, przy użyciu których zadanie to miałoby być realizowane. W rozpoznawanej sprawie, jedynie część a nie całość, jak w sprawach, w których zapadły powołane w skardze orzeczenia dotychczasowych świadczeń miał przejąć zakład niepubliczny, z wyłączeniem usług ratownictwa medycznego, które zapewnić ma Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej - Stacja Pogotowia Ratunkowego w C. (§ 2 ust. 3 uchwały). Nie jest również zasadny pośrednio wyrażony zarzut naruszenia art. 165 § 2 Konstytucji RP i art. 2 u.s.p. Samodzielność wspólnoty samorządowej jest wyznaczona konstytucyjną zasadą praworządności, co oznacza, że nie zezwala na działanie wbrew prawu. Stanowi o tym expressis verbis art. 7 Konstytucji RP, wedle którego "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Wartość demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) jest wartością naczelną, która wyprzedza samodzielność wspólnoty samorządowej. Przy podejmowaniu uchwały o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej Rada Powiatu, tak jak wszystkie organy władzy publicznej, związana była obowiązującymi przepisami prawa. Tryb podejmowania zaskarżonej uchwały nie narusza również art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP o prawie do równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej, bowiem nie nastąpiło zaprzestanie świadczenia niej wymienionych usług, będących też realizacją obowiązku wynikającego z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.s.p. Prowadzi to do konkluzji, że Rada Powiatu nie naruszyła zakazu wynikającego z art. 8 ust. 3 w związku z jego ust. 1 pkt 7 ustawy o z.o.z., które nie zakazują tworzenia niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej przez osoby fizyczne. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego rezultatu i brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, skarga podlega oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.