I OSK 711/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II SAB/Bd 33/10 w sprawie ze skargi A. F. na bezczynność Starosty Inowrocławskiego w sprawie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną Pismem z dnia 31 maja 2010 r. A. F. wniósł skargę na bezczynność Starosty Inowrocławskiego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. W skardze wskazał, że wraz z innymi uprawnionymi wnioskami z dnia 12, 19 i 30 sierpnia 2004 r. wystąpił o wypłatę odszkodowania za przejętą z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa na własność Gminy Złotniki Kujawskie nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Stwierdził, iż przez okres sześciu lat od złożenia wniosku Starosta Powiatowy w Inowrocławiu nie wydał prawomocnej i skutecznej decyzji ustalającej wysokość kwoty nienależnego odszkodowania. Skarżący podniósł, że jego wielokrotne monity do Starosty i Wojewody nie przyniosły żadnych efektów. Dodał, że Starosta celowo przedłużał terminy załatwienia sprawy, tak by doprowadził do całkowitego uchylenia się przez Wójta Gminy Złotniki Kujawskie od obowiązku wypłaty odszkodowania lub dalszego odraczania tej wypłaty. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż długość postępowania nie wynika z opieszałości organu. W trakcie prowadzonego postępowania podejmowane były działania zmierzające do ustalenia stanu faktycznego i prawnego oraz wyjaśnienia wszelkich istotnych okoliczności. Organ wskazał, iż przeprowadzono kilka rozpraw, ale nieobecność stron nie pozwoliła uzgodnić interesów stron. Ponadto prowadzone postępowania uległo przedłużeniu na skutek wniesionych odwołań od wydanych przez Starostę decyzji. Niewątpliwie wpływ na przebieg toczącej się sprawy miały wnoszone przez skarżącego zażalenia na bezczynność rozpatrywane przez organ wyższej instancji uniemożliwiające podejmowanie kroków zmierzających do merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem wskazał, że w niniejszej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność organu w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Jak wynika z akt sprawy w dniu 19 sierpnia 2004 r. skarżący wystąpił do Wójta Gminy Złotniki Kujawskie z wnioskiem o ustalenie odszkodowania. Starosta Inowrocławski, któremu przekazano sprawę według właściwości, decyzją z dnia [...] marca 2007 r. ustalił odszkodowanie na rzecz uprawnionych. Decyzja ta została jednakże uchylona przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego w dniu [...] września 2007 r. Rozstrzygnięcie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego zostało następnie zaskarżone przez A. F. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który to Sąd wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2008 r. oddalił wspomnianą skargę. Wyrok powyższy stał się prawomocny w dniu 10 maja 2008 r., a akta administracyjne niniejszej sprawy zostały zwrócone organowi I instancji przez Wojewodę w dniu 20 czerwca 2008 r. Zdaniem skarżącego właśnie od dnia zwrotu akt administracyjnych sprawy rozpoczął bieg termin załatwienia sprawy przez Starostę, a co za tym idzie od tego dnia organ pozostaje bezczynny w sprawie. Sąd nie podzielił powyższego stanowiska. Zdaniem Sądu, należy mieć bowiem na uwadze, iż w dniu [...] maja 2009 r. Starosta Inowrocławski po ponownym rozpoznaniu sprawy ustalił odszkodowanie na rzecz uprawnionych osób, w tym skarżącego. Decyzja ta została wprawdzie uchylona przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego decyzją z dnia [...] października 2009 r., jednakże nie zmienia to faktu, iż organ I instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie, a tym samym nie można mu zarzucić, iż od dnia 20.06.2008 r. pozostawał w bezczynności, jak twierdzi skarżący. Można jedynie zarzucić mu ewentualnie naruszenie terminów przyjętych do wydania decyzji. Wskutek powyższego, zdaniem Sądu, termin do załatwienia sprawy rozpoczął na nowo bieg dla organu I instancji z chwilą przekazania przez Wojewodę akt administracyjnych sprawy, tj. w dniu 13 stycznia 2010 r. Tym samym należało przeanalizować postępowanie organu I instancji prowadzone po tej dacie pod kątem bezczynności. Jak wynika z akt sprawy, w związku z tym, iż w decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] października 2009 r. zakwestionowano sposób dokonania wyceny, Starosta w dniu 16 lutego 2010 r. zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o ustosunkowanie się do zarzutów i uzupełnienie operatu szacunkowego. Następnie pismem z dnia 27 kwietnia 2010 r. zlecił rzeczoznawcy majątkowemu dokonanie wyceny wartości nieruchomości. Pismem z dnia 28 kwietnia 2010 r. zawiadomił zaś skarżącego, że ze względu na konieczność dokonania ponownej wyceny gruntu i skomplikowany charakter sprawy, rozpatrzenie sprawy nastąpi w terminie do dnia 31 lipca 2010 r. W dniu 7 czerwca 2010 r. do Starosty wpłynęła skarga A. F. na jego bezczynność. W dniu 28 czerwca 2010 r. odbyła się zaś rozprawa administracyjna w sprawie, na którą nie stawił się skarżący, ani jego pełnomocnik i na której uzgodniono, że Wójt Gminy Złotniki Kujawski przedstawi Radzie Gminy zaproponowaną w operacie szacunkowym z 24 maja 2010 r. kwotę do zaakceptowania. Następnego dnia (tj. 29.06.2010r.) akta niniejszej sprawy wraz ze skargą A. F. zostały przesłane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Uwzględniając powyższe w ocenie Sądu, nie zaszły w sprawie okoliczności pozwalające przypisać Staroście Inowrocławskiemu bezczynności. Wprawdzie sprawa nie została zakończona wydaniem kolejnej decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, niemniej zdaniem Sądu organ nie miał możliwości jej wydania do momentu przekazania skargi do Sądu ze względu na konieczność podjęcia niezbędnych czynności w celu wyjaśnienia sprawy tj. m.in. zlecenia rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia aktualnego operatu szacunkowego oraz zapoznania stron z tymże operatem. Należy mieć bowiem na uwadze, iż wprawdzie z przepisów kodeksu postępowania wynika, iż organy administracji powinny działać w sprawie szybko i wnikliwie, jednakże obowiązek załatwienia sprawy przez organ administracji bez zbędnej zwłoki nie może naruszać obowiązków spoczywających na nim z mocy innych przepisów, w szczególności z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które obligują do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wskazane przepisy nakładają na organ administracji ciężar dowodzenia okoliczności istotnych dla załatwienia sprawy administracyjnej. Istotne jest również to, iż organ zawiadomił strony o braku możliwości rozstrzygnięcia sprawy w ustawowym terminie, podając przy tym przyczyny zwłoki. Z uwagi na powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi. Od powyższego wyroku A. F. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, Sądowi pierwszej instancji zarzucając w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: 1) naruszenie przepisu art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, 2) naruszenie przepisu art. 149 p.p.s.a. wobec odmowy jego zastosowania do odpowiednich norm postępowania przepisów art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 53 § 2 p.p.s.a. Naruszenie wskazanych wyżej przepisów miało wpływ na wynik sprawy, doprowadzając do bezzasadnego oddalenia skargi, w sytuacji, gdy skargę należało uwzględnić. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na zasadzie art. 189 p.p.s.a.; zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów poniesionych przed Sądem pierwszej instancji; rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym - w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w terminie ustalonym przez prawo, organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął czynności, do której był prawnie zobowiązany. W świetle powyższych faktów, nie ulega wątpliwości, że Starosta Inowrocławski uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania decyzji administracyjnej, która by w rozumieniu przepisu art. 104 k.p.a., rozstrzygała sprawę co do jej istoty. Zawiadomienia organów administracji kierowane do strony skarżącej w trybie art. 36 § 1 k.p.a., nie mogą zastąpić wydania decyzji administracyjnej. Brak takiej decyzji świadczy jednoznacznie o bezczynności Starosty Inowrocławskiego. Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje: W sprawnie niniejszej przedmiotem skargi A. F. była bezczynność Starosty Inowrocławskiego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Zdaniem skarżącego przez okres sześciu lat od złożenia wniosku Starosta Powiatowy w Inowrocławiu nie wydał prawomocnej i skutecznej decyzji ustalającej wysokość kwoty nienależnego odszkodowania. W skardze kasacyjnej podniesiono również, że zawiadomienia organów administracji kierowane do strony skarżącej w trybie art. 36 § 1 k.p.a., nie mogą zastąpić wydania decyzji administracyjnej. Mając na uwadze ustalenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy odnoszące się do analizy przebiegu postępowania administracyjnego w sprawie niniejszej należy podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że nie można w sposób uzasadniony przypisać Staroście Inowrocławskiemu bezczynności w przedmiocie wniosku skarżącego dotyczącego ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Nie może bowiem ujść uwagi okoliczność, że nierozpoznanie dotychczasowe wniosku wynikało w przyczyn niezależnych od organu. Rozstrzygnięcia Starosty były bowiem uchylane przez organ II instancji – Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego a w sprawie brał udział również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy. Powyższe okoliczności nie mogły mieć wpływu na odwleczenie rozstrzygnięcia sprawy niniejszej przez organ, któremu bezczynność zarzucono. Trafnie również zauważył, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, że oprócz zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) organ jest związany zasadą prawdy obiektywnej, która wyraża się w obowiązku organu do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.). Jak wynika z ustaleń Sądu I instancji, Starosta po ponownym uchyleniu jego decyzji przez organ II instancji zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o ustosunkowanie się do zarzutów i uzupełnienie operatu szacunkowego. Następnie pismem z dnia 27 kwietnia 2010 r. zlecił rzeczoznawcy majątkowemu dokonanie wyceny wartości nieruchomości. Pismem z dnia 28 kwietnia 2010 r. zawiadomił zaś skarżącego, że ze względu na konieczność dokonania ponownej wyceny gruntu i skomplikowany charakter sprawy, rozpatrzenie sprawy nastąpi w terminie do dnia 31 lipca 2010 r. W dniu 7 czerwca 2010 r. skarżący złożył następnie skargę na bezczynność. Powyższe okoliczności wskazują, że Starosta Inowrocławski podejmował czynności zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy w związku z tym, pomimo nawet że nie zapadła stosowna decyzja, to nie można przypisać Staroście Inowrocławskiemu bezczynności w sprawie niniejszej. Istotne jest również, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, że organ zawiadomił strony o braku możliwości załatwienia sprawy w ustawowym terminie podając przyczyny takiego stanu rzeczy. W takiej sytuacji za nieuzasadnione należało uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 151 i 149 p.p.s.a. Z powyższych względów skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na nieusprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku o jej oddaleniu. Skargę kasacyjną opartą na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia