I OSK 105/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant: st. asyst. sędz. Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy Miasta Gdyni oraz Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 259/10 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Gdyni na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 7 grudnia 2009 r. nr BO2-784-WP-494/09 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1) oddala skargę kasacyjną Gminy Miasta Gdyni; 2) ze skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 3) zasądza od Gminy Miasta Gdyni na rzecz Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 259/10 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Gdyni na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 7 grudnia 2009 r., nr BO2-784-WP-494/09 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 25 września 2009 r. nr BO2e-784-R-494/09. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Wojewoda Pomorski, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.), decyzją z 31 października 2000 r. nr GN-VII/7720/17/2000 stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" w Warszawie prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w G., obręb W. K., oznaczonego jako działki nr (...) o pow. 666 m² i nr (...) o pow. 20101 m² oraz nieodpłatne nabycie prawa własności toru łapankowego położonego na tym gruncie. Działając w trybie odwoławczym Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z 19 lutego 2001 r. nr GN-5/2-O-20/01 uchylił decyzję Wojewody w części dotyczącej wysokości opłaty rocznej i orzekł o nowej opłacie wynoszącej 1% ceny gruntu, utrzymując w mocy decyzję organu wojewódzkiego w pozostałym zakresie. Pismem z 11 sierpnia 2008 r. Prezydent Miasta Gdyni wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w części odnoszącej się do działki nr (...). Podniósł, że powyższa działka ta w dniu 5 grudnia 1990 r. wchodziła w skład drogi lokalnej miejskiej - ulicy Starodworcowej w Gdyni i stała się z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własnością Gminy Gdynia. Minister Infrastruktury decyzją z 25 września 2009 r. nr BO2e-784-R-494/09 odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z 31 października 2000 r., a w konsekwencji także decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 19 lutego 2001 r. Prezydent Miasta Gdyni złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Infrastruktury decyzją z dnia 7 grudnia 2009 r. nr BO2-784-WP-494/09 utrzymał w mocy swoją decyzję z 25 września 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że jak wynika z akt sprawy działka nr 67/1, przy uwzględnieniu że powstała z działki nr 1, stanowiła w dniu 5 grudnia 1990 r. własność Skarbu Państwa i była w zarządzie jednostki uwłaszczonej, Wynika to z księgi wieczystej KW 26173. Organ nie stwierdził, aby była wydana decyzja komunalizacyjna, a także wnioskodawca nie wskazuje na wydanie takiej decyzji. W ocenie Ministra Infrastruktury, spełnione były zatem przesłanki uwłaszczenia określone w art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r., pod warunkiem nienaruszenia praw osób trzecich, co mogłoby zaistnieć w niniejszej sprawie w razie nadania drodze przed dniem 5 grudnia 1990 r. statusu prawnego drogi publicznej, w trybie właściwego przepisu. Wprawdzie ustalono, że działka nr (...) wchodzi w skład ulicy S., to jednak nie stwierdzono, aby w dniu 5 grudnia 1990 r. ulica ta posiadała status prawny drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a w szczególności by posiadała status prawny drogi publicznej lokalnej miejskiej. Status ten uzyskała na podstawie rozporządzenia nr (...) Wojewody Gdańskiego z 15 kwietnia 1996 r. w sprawie zaliczenia dróg w województwie gdańskim do kategorii dróg lokalnych miejskich i dróg gminnych (Dziennik Urzędowy Województwa Gdańskiego Nr 15, poz. 48). Rozporządzenie to nie ma mocy wstecznej. Natomiast uchwała nr X/53/89 Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni z 16 listopada 1989 r. w sprawie zakwalifikowania ulic na terenie miasta do kategorii dróg lokalnych miejskich, na którą powołuje się wnioskodawca, posiada jedynie charakter opiniodawczy i nie zastępuje stosownego aktu prawnego nadającego danej drodze status prawny drogi publicznej. Zdaniem organu, samo oddanie drogi do powszechnego użytku jeszcze przed 1939 rokiem i fakt jej powszechnego użytkowania oraz długotrwałego istnienia, jak również ponoszenie kosztów, na które wskazuje wnioskodawca, nie są równoznaczne z uzyskaniem przez drogę statusu prawnego drogi publicznej. Także powołana przez skarżącego ustawa z 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1921 r. Nr 6, poz. 32) wymagała w tym zakresie wydania stosownej uchwały wojewódzkiego lub powiatowego związku samorządowego albo uchwały rady gminnej, względnie miejskiej, co wynika wprost z art. 1 tej ustawy. Zasady tej nie zmienił jednolity tekst ustawy opublikowany w Dzienniku Ustaw z 1948 r. Nr 54, poz. 433, ani dekret z dnia 4 sierpnia 1956 r. o podziale dróg publicznych (Dz. U. Nr 35, poz. 158). W ocenie Ministra Infrastruktury, skoro istniały przesłanki uwłaszczenia i nie stwierdzono, aby ul. S. do dnia 5 grudnia 1990 r. została prawnie uznana za drogę publiczną (posiadała status prawny takiej drogi), to brak jest podstaw do uznania, że decyzja o uwłaszczeniu przedsiębiorstwa PKP została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.); z akt nie wynika także, aby istniały inne przesłanki wymienione w art. 156 § 1 K.p.a. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Miasta Gdyni. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skarżąca Gmina wskazała, że Minister Infrastruktury działając jako organ nadzoru naruszył przepisy postępowania, tj. przepis art. 138 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz przepisy prawa materialnego tj. art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (dz. U. Nr 32, poz. 191). Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, jednakże w przedmiotowej sprawie Minister nie zbadał ponownie sprawy. Gmina podniosła, że ul. S., w skład której wchodzi działka objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody, była urządzoną ulicą już przed rokiem 1939. O publicznym charakterze tej drogi świadczy notoryjny fakt powszechnego jej użytkowania i długotrwałego istnienia. Brak wymaganej publikacji, a nawet wymaganej uchwały, zdaniem skarżącej, nie pozbawia charakteru drogi publicznej. Skarżąca zarzuciła, że Minister Infrastruktury pominął całkowicie kwestię spełnienia przesłanek uwłaszczenia PKP na przedmiotowych działkach; w zaskarżonej decyzji nie uzasadnił, że zaistniały przesłanki uwłaszczenia z art. 2 ustawy z 29 września 1990 r., pomimo że stan faktyczny sprawy przeczy temu, jakoby urządzona od co najmniej 70 lat ulica mogła być w zarządzie PKP. Z odpisu z księgi wieczystej, na który powołał się organ nadzoru, jak i wykazu zmian gruntowych nie wynika prawo zarządu. Na istnienie decyzji o zarządzie nie powołał się również Wojewoda Pomorski w decyzji uwłaszczeniowej. Działka nr (...) jako działka drogowa nie była w posiadaniu PKP; nie była również wykorzystywana na cele związane z przedmiotem jego działalności. Trwały zarząd (wcześniej użytkowanie) powstawał na podstawie decyzji administracyjnej właściwego organu, w wyniku przekazania oraz z mocy prawa w wyniku nabycia nieruchomości przez jednostkę organizacyjną. Powołując się na przepis art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych Gmina wskazała, że komunalizacja nastąpiła z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r. Skoro na dzień 27 maja 1990 r. działki gruntu wchodzące w skład ulicy S. stanowiły własność Skarbu Państwa, należały do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i były położone na terenie gminy (nie pozostawały w posiadaniu i nie władało nimi PKP), to z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa stały się mieniem Gminy i utraciły charakter mienia państwowego. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej sformułowane. Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej Sąd wskazał w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Dlatego w przypadku złożenia wniosku o wszczęcie takiego postępowania obowiązkiem organu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy wniosek pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że wszczęcia postępowania nadzorczego może domagać się strona, która uczestniczyła w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją (tj. strona postępowania zwykłego) lub podmiot, który wykaże, że posiada interes prawny w domaganiu się weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym (por. wyroki NSA z 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92, ONSA/1/32, z 15 września 2000 r., sygn. akt IV SA 2328/99 nie publ. oraz z 27 czerwca 2001r., sygn. akt I SA 136/01, Lex nr 78939). Pojęcie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. ma charakter materialnoprawny, tzn. musi wynikać z przepisu prawa materialnego, czyli z normy prawa stanowiącego podstawę ustalenia praw lub obowiązków. Powinna zatem istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania decyzji. Wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, prowadzenie postępowania i wydanie decyzji w tym trybie na wniosek podmiotu nie będącego stroną stanowi rażące naruszenie zasady stabilności decyzji administracyjnej (vide wyroki NSA: z 13 marca 2001 r., sygn. akt I SA 2312/99, Lex nr 78956; z 27 września 2001 r., sygn. akt I SA 2326/00, Lex nr 54528). Sąd stwierdził, że skarżąca Gmina Miasta Gdyni nie była stroną zarówno postępowania zakończonego decyzją Wojewody Pomorskiego z 31 października 2000 r. jak i postępowania zakończonego decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 19 lutego 2001 r. w przedmiocie uwłaszczenia przedsiębiorstwa państwowego PKP. Także postępowanie wyjaśniające nie wykazało, aby skarżąca Gmina miała interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności tej decyzji. Sąd zaznaczył, że z art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 2 ustawy 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wynika, że stronami postępowania uwłaszczeniowego są: właściciel gruntu, którym jest Skarb Państwa albo gmina, państwowa lub komunalna osoba prawna, która w dniu 5 grudnia posiadała daną nieruchomość w zarządzie, a także stroną może być inny podmiot, który wykaże, że w tym dniu przysługiwało mu prawo rzeczowe do nieruchomości. Skarżącej Gminie nie przysługuje i nie przysługiwał w dniu 5 grudnia 1990 r. tytuł prawnorzeczowy do działki (...). Działka ta była (i jest) własnością Skarbu Państwa (odpis z KW (...) i z KW (...)). Powołując się we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, a także w niniejszej skardze na nabycie własności nieruchomości z dniem 27 maja 1990 r. w trybie art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych Gmina Miasta Gdyni nie wykazała, że legitymuje się decyzją komunalizacyjną stwierdzającą nabycie prawa własności spornej działki. Decyzja komunalizacyjna ma wprawdzie charakter deklaratoryjny, lecz dopiero jej wydanie pozwala gminie na legitymowanie się wobec osób trzecich prawem własności. Sąd podkreślił, że z faktu zaliczenia drogi do określonej kategorii nie wynika automatycznie prawo własności dla podmiotu będącego władającym tą drogą. Dlatego bez znaczenia są podnoszone w skardze wywody odnośnie istnienia drogi publicznej od ponad 70 lat. Z tej przyczyny Sąd oddalił wnioski skarżącej o przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do pism procesowych z 2 czerwca i 28 września 2010 r., gdyż są one zbędne dla rozpoznania niniejszej sprawy. Natomiast zdaniem Sądu, błąd organu administracji publicznej polegał na tym, że pominął on w toku postępowania zbadanie interesu prawnego Gminy Miasta Gdyni. Tymczasem brak interesu prawnego podmiotu żądającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyłącza dopuszczalność prowadzenia tego postępowania. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie już z treści wniosku Prezydenta Miasta Gdyni z 11 sierpnia 2008 r. wynikał brak interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego. Z uzasadnienia wniosku bezspornie wynika, że Prezydent złożył wniosek w imieniu Gminy, a nie Skarbu Państwa. Potwierdzają to wywody wniosku, a także pismo wnioskodawcy z 2 lipca 2009 r. będące uzupełnieniem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Wnioskodawca podnosi w nim, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta w trybie art. 5 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Skoro skarżąca Gmina nie ma przymiotu strony w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji (nie wykazała, że nieruchomość została skomunalizowana), to organ nadzoru obowiązany był zastosować przepis art. 157 § 3 K.p.a. Interes prawny nie był w ogóle badany przez organ nadzoru, mimo że jest to zagadnienie fundamentalne w każdym postępowaniu administracyjnym. Prowadzenie postępowania i wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy na wniosek podmiotu, który nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. w zw. z art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami rażąco narusza wskazane przepisy oraz przepis art. 157 § 3 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Sąd dodał, że funkcją sądów administracyjnych jest orzekanie o legalności rozstrzygnięć organów administracji publicznej, niezależnie od tego, czy podmiotowi, będącemu adresatem zaskarżonej decyzji przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Chodzi o zapewnienie możliwości uruchomienia procedury weryfikacji legalności skierowanego do danego podmiotu rozstrzygnięcia administracyjnego. Skoro więc zaskarżona decyzja została wydana i doręczona skarżącej jako adresatowi decyzji nadzorczej, to ma ona legitymację skargową w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. do żądania kontroli tego aktu przez sąd. Dlatego Sąd dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej. Skargi kasacyjne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zostały wniesione przez Gminę Miasta Gdyni oraz przez Ministra Infrastruktury. Gmina Miasta Gdyni wyrok Sądu pierwszej instancji zaskarżyła w całości zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2a ustawy o drogach publicznych i art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych poprzez uznanie, że Gmina nie wykazała, że na dzień 5 grudnia 1990 r. posiadała prawo do działki gruntu zajętej pod drogę publiczną, a stanowiącej przedmiot postępowania oraz że decyzja uwłaszczeniowa nie naruszyła jej praw; 2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 28 w zw. z art. 157 § 3 K.p.a. poprzez uznanie, że Gmina Miasta Gdyni nie posiada interesu prawnego i nie ma przymiotu strony w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 31 października 2000 r. i decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta z dnia 19 lutego 2001 r. wydanej w trybie odwoławczym, dotyczącej sprawy uwłaszczenia przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"; - art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 4 K.p.a. przez błędne stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i nie rozpoznanie merytoryczne złożonej przez Gminę skargi; - art. 141 § 1 pkt lit. c w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. przez oddalenie wniosków o przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do pism procesowych z 2 czerwca 2010 r. i 28 września 2010 r. Powołując się na te zarzuty Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina stwierdziła, że posiadała przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu nadzorczym toczącym się przed Ministrem Infrastruktury. Dla legitymacji procesowej podmiotu wystarczające jest subiektywne przekonanie podmiotu, że decyzja dotyczy jego praw i obowiązków. Istotne jest, aby pomiędzy sytuacją prawną danego podmiotu a przedmiotem postępowania istniał związek polegający na tym, że akt stosowania obowiązującej normy prawa materialnego może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Gmina jest posiadaczem w rozumieniu art. 336 k.c. działki gruntu stanowiącej przedmiot postępowania, która zajęta jest pod drogę gminną. Posiadanie należy do podmiotu, o którym mowa art. 2a ustawy o drogach publicznych. Ustawa o drogach publicznych zakłada, że podmioty publiczne wykonują obowiązki nałożone przez prawo względem dróg. Takie posiadanie ma charakter samoistny, a jego główną cechą jest brak podporządkowania dyspozycjom innej osoby. Ponadto, drogi stanowią własność publiczną. Taka droga, która jest częścią składową gruntu (art. 48 k.c.) nie może być odrębnym od gruntu przedmiotem własności i innych praw rzeczowych (uchwała składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 maja 2006 r. III CZP 19/06). Decyzja uwłaszczająca PKP godzi w interes prawny Gminy oparty na art. 336 k.c., art. 2a ustawy o drogach publicznych oraz przepisie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Nieruchomości zajęte pod drogi publiczne są wyłączone z obrotu, a wyłączenie to ma charakter bezwzględny. Zatem przysługujące PKP prawo użytkowania wieczystego ogranicza uprawnienia Gminy jako podmiotu publicznego, do którego należy droga publiczna. Wbrew stanowisku Sądu, nie można przyjąć, że organ nadzoru nie poczynił ustaleń w zakresie istnienia po stronie Gminy przymiotu strony, jeżeli prowadził postępowanie z jej wniosku i z jej udziałem. Przepisy K.p.a. nie dają podstawy do wydania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretna osoba jest, czy nie jest stroną. Minister Infrastruktury w złożonej skardze kasacyjnej zaskarżył wyrok w całości. Zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że Minister Infrastruktury rozpoznał wniosek Gminy Miasta Gdyni oraz art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 50 § 1 P.p.s.a. przez rozpatrzenie skargi Gminy Miasta Gdyni. Na tej podstawie Minister Infrastruktury wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2009 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz w każdym z tych rozstrzygnięć o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 31 października 2000 r. oraz decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 19 lutego 2001 r. w sprawie uwłaszczenia przedsiębiorstwa państwowego PKP, w zakresie odnoszącym się do działki nr (...), położonej w Gdyni obręb W. K., złożył Prezydent Miasta Gdyni. We wniosku Prezydent wskazał, że uwłaszczona nieruchomość była zajęta pod ulicę S., zatem nie można było w stosunku do niej zastosować uwłaszczenia. Wskazał także na fakt zakwalifikowania ulic na terenie Miasta Gdyni, w tym ulicy S., do kategorii dróg lokalnych miejskich uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni nr X/53/89 z dnia 16 listopada 1989 r. Powołał się także na okoliczność, iż stosownie do art. 22 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu 16 listopada 1989 r., tzn. w dniu zaliczenia ulicy do kategorii dróg lokalnych miejskich, siecią dróg publicznych zarządzały terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego. Mając na uwadze treść wniosku Prezydenta Miasta Gdyni oraz istniejący stan prawny wniosek ten został uznany przez organ nadzoru jako złożony przez zarządcę drogi gminnej. Zdaniem Ministra, powołanie się przez Prezydenta Miasta Gdyni na okoliczność, iż nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Gminy Gdynia nie przesądza, że Prezydent występuje w imieniu Gminy Miasta Gdyni. W myśl art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Zgodnie natomiast z ust. 2 zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5 i 8, są dla dróg gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). W myśl natomiast ust. 5 tej ustawy w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Działka nr (...) wchodzi w skład ulicy S., która uzyskała status prawny drogi publicznej lokalnej miejskiej na podstawie rozporządzenia nr 3/96 Wojewody Gdańskiego z dnia 15 kwietnia 1996 r. w sprawie zaliczenia dróg w województwie gdańskim do kategorii dróg lokalnych miejskich i dróg gminnych (Dziennik Urzędowy Województwa Gdańskiego Nr 15, poz. 48). Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ulica S. z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą gminną. W związku z powyższym Prezydent Miasta Gdyni, jako zarządca drogi gminnej, posiadał legitymację prawną do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 31 października 2000 r. oraz decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 19 lutego 2001 r. Zatem Minister Infrastruktury prawidłowo dokonał rozpoznania wniosku Prezydenta Miast Gdyni, jako podmiotu uprawnionego z tytułu sprawowania funkcji zarządcy drogi. Sąd natomiast rozpoznał skargę Gminy Miasta Gdyni twierdząc, że skoro zaskarżona decyzja została wydana i doręczona skarżącej jako adresatowi decyzji nadzorczej, to posiada ona legitymację skargową w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, Sąd nieprawidłowo ustalił, że decyzja Ministra Infrastruktury została doręczona Gminie Miasta Gdyni. Decyzje z dnia 7 grudnia 2009 r. i z dnia 25 września 2009 r. zostały doręczone Prezydentowi Miasta Gdyni, ale nie jako reprezentującemu Gminę Miasta Gdyni, lecz jako zarządcy drogi. Zatem Gmina Miasta Gdyni nie miała interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 31 października 2000 r. i decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 1 lutego 2001 r., a w konsekwencji nie przysługiwał jej przymiot strony w tym postępowaniu. Takiego statusu nie przyznał jej organ nadzoru w prowadzonym postępowaniu, bowiem zaskarżoną decyzję skierował do Prezydenta Miasta Gdyni, a nie do Gminy Miasta Gdyni. W związku z powyższym, Sąd błędnie rozpoznał skargę Gminy Miasta Gdyni, w sytuacji gdy podlegała ona odrzuceniu jako niedopuszczalna, stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Odnosząc się w pierwszej kolejności do skargi kasacyjnej wniesionej przez Gminę Miasta Gdyni Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 173 § 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot powoduje jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Od tej zasady przyjmuje się pewien wyjątek. Sąd nie odrzuca skargi kasacyjnej z tego powodu, że została wniesiona przez podmiot nie będący stroną, jeżeli podmiot ten został dopuszczony do udziału w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym i brał udział w tym postępowaniu jako strona. Powyższe wynika z ustaleń uchwały Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt OPS 1/04 (ONSA i WSA 2005/4/62). W niniejszej sprawie merytoryczne rozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi wniesionej przez Gminę Miasta Gdyni na decyzję Ministra Infrastruktury spowodowało, że Gmina uzyskała status strony w postępowaniu sądowym, a tym samym legitymację procesową do wniesienia skargi kasacyjnej. Posiadanie legitymacji procesowej nie przesądza jednak o skuteczności wniesionej skargi kasacyjnej. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd Sądu pierwszej instancji, że Gmina nie posiada materialnego interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o uwłaszczeniu. Jak bowiem wynika z niespornych ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym i znajdujących potwierdzenie w aktach sprawy, Gminie Miasta Gdyni nie przysługiwał w dniu 5 grudnia 1990 r. żaden tytuł prawny do uwłaszczonej nieruchomości. Z tego powodu, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, interesu prawnego Gminy nie da się wyprowadzić z art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako osoby trzeciej, której prawa nie mogą być przez uwłaszczenie naruszone. Podstawą interesu prawnego Gminy nie może być w żadnym razie przepis art. 336 K.c., który dotyczy posiadania. Z posiadania nieruchomości, w sytuacji prawnej uwłaszczenia z mocy prawa na podstawie art. 2 i nast. cytowanej wcześniej ustawy z dnia 29 września 1990 r., a obecnie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie wynikają dla posiadacza żadne uprawnienia dające mu przymiot strony postępowania uwłaszczeniowego. O interesie prawnym Gminy w sprawie uwłaszczenia PKP przedmiotową nieruchomością nie może również przesądzić uregulowanie zawarte w art. 2a ustawy o drogach publicznych. Przepis ten został dodany do ustawy dopiero ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668) i nie stanowi normy bezpośrednio uwłaszczającej określone w nim podmioty publicznoprawne gruntami zajętymi pod drogi publiczne, a niezależnie od tego należy zauważyć, że ulica S. w Gdyni uzyskała status drogi publicznej dopiero na podstawie powołanego wcześniej rozporządzenia Wojewody Gdańskiego z dnia 15 kwietnia 1996 r. Nie ma również podstaw do twierdzenia, że o interesie prawnym skarżącej Gminy przesądza komunalizacja nieruchomości z mocy prawa, na mocy art. 5 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Aby móc skutecznie powoływać się na tytuł prawny do nieruchomości powstały na tej podstawie prawnej, musiałaby istnieć w obrocie prawnym ostateczna decyzja administracyjna, wydana przez właściwego wojewodę w trybie przewidzianym w przepisach tej ustawy, stwierdzająca nabycie nieruchomości przez Gminę. W tej sytuacji, skoro z okoliczności faktycznych, a także stanu prawnego, ustalonych w niniejszej sprawie wynika, że wnosząca skargę kasacyjną Gmina Miasta Gdyni nie posiada interesu prawnego w znaczeniu prawnomaterialnym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., postanowił oddalić skargę kasacyjną Gminy jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Na uwzględnienie zasługuje natomiast skarga kasacyjna Ministra Infrastruktury, ponieważ za uzasadniony uznał Naczelny Sąd Administracyjny podniesiony w tej skardze zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy przyjęty przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stan faktyczny oraz stan prawny, w oparciu o który Sąd ten dokonywał oceny prawnej sprawy, dawały podstawę do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. przy rozstrzyganiu w przedmiocie skargi wniesionej przez Gminę Miasta Gdyni. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 K.p.a. lub w innych przepisach. Sąd pierwszej instancji za przyczynę nieważności zaskarżonej do sądu decyzji Ministra Infrastruktury, a także decyzji ją poprzedzającej, uznał rażące naruszenie tymi decyzjami art. 28 oraz art. 157 § 3 K.p.a. K.p.a. w związku z art. 200 ustawy o gospodarce gruntami, które według tego Sądu polegało na wszczęciu na wniosek nieuprawnionego podmiotu i prowadzeniu postępowania nadzorczego oraz wydania decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawę stwierdzenia nieważności decyzji o uwłaszczeniu b. przedsiębiorstwa PKP działką nr (...) położoną w pasie drogowym ulicy S. w Gdyni. Powyższe stanowisko Sądu pierwszej instancji oparte zostało na ustaleniu, że wniosek inicjujący postępowanie nadzorcze złożony został przez Gminę Miasta Gdyni, która w ocenie Sądu, nie była legitymowana do skutecznego żądania wszczęcia postępowania nadzorczego wobec decyzji o uwłaszczeniu, ponieważ nie miała w tej sprawie interesu prawnego; nie była stroną postępowania uwłaszczeniowego, jak również nie wykazała, aby przysługiwał jej prawnorzeczowy tytuł do spornej działki. Stwierdzić należy, że treść dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie daje podstaw do takiego ustalenia w sposób jednoznaczny. Nie ulega wątpliwości, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Pomorskiego wystąpił w dniu 11 sierpnia 2008 r. Prezydent Miasta Gdyni. We wniosku oraz w piśmie uzupełniającym wniosek zarzucił błędne przyjęcie w decyzji uwłaszczeniowej istnienia przesłanki pozostawania spornej nieruchomości, będącej działką drogową, w zarządzie przedsiębiorstwa PKP podając, że ze względu na funkcję, jaką pełniła, (jezdnia i chodnik) nieruchomość ta ani w dniu 5 grudnia 1990 r., ani w dniu wydania decyzji przez Wojewodę Pomorskiego, nie znajdowała się w zarządzie PKP. Wnioskujący organ wskazywał także na art. 22 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu 16 listopada 1989 r., tj. w dacie podjęcia uchwały przez Miejską Radę Narodową w sprawie zakwalifikowania ulic na terenie Gdyni (w tym ulicy S.) do kategorii dróg lokalnych miejskich, który stanowił, że drogami gminnymi i drogami lokalnymi miejskimi zarządzały terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego. Wskazywał, iż droga ta jest zarządzana przez Gminę, która ponosi koszty jej utrzymania oraz oświetlenia. Podkreślał fakt istnienia ulicy S. jako drogi publicznej od ponad 70 lat. We wniosku Prezydent Miasta Gdyni powołał się także na art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie gminnym i ustawę o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość z dniem 27 maja 1990 r., stała się z mocy prawa własnością Gminy. Tak sformułowany wniosek nie dawał jednoznacznej podstawy do przyjęcia, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji o uwłaszczeniu pochodzi od Gminy Miasta Gdyni reprezentowanej przez Prezydenta Miasta. Minister Infrastruktury, jak podniósł w skardze kasacyjnej, rozpoznawał omawiany wniosek jako wniesiony przez organ powołujący się na uprawnienia zarządcy drogi publicznej (taki status bezspornie posiada ulica S. od 1996 roku). Nie przesądzając o tym, czy powołanie się na sprawowanie zarządu drogą publiczną legitymuje zarządcę do żądania stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczającej przedsiębiorstwo PKP działką drogową, trzeba stwierdzić, że prezydent miasta na prawach powiatu (taką jednostką jest Miasto Gdynia) w strukturze organów administracji publicznej pełni nie tylko funkcję organu wykonawczego miasta na prawach powiatu. Ustawa o samorządzie powiatowym i ustawy szczególne wyposażają prezydenta miasta na prawach powiatu zarówno w kompetencje wykonywane samodzielnie i we własnym imieniu, jak i kompetencje wykonywane w imieniu miasta na prawach powiatu. Prezydent miasta na prawach powiatu, analogicznie jak starosta, wykonuje zadania z zakresu administracji rządowej (uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003/4/15). W tej roli prezydent miasta na prawach powiatu, zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami, jest organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami. Natomiast samodzielną funkcją jest prezydenta miasta jest sprawowanie funkcji zarządcy dróg gminnych, stosownie do art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Tak szeroki zakres uprawnień prezydenta miasta na prawach powiatu, jak również argumentacja wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej z dnia 11 sierpnia 2008 r. oraz uzupełniającego ten wniosek pisma z dnia 2 lipca 2009 r., nie dawały podstaw do jednoznacznego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej złożony został przez Prezydenta Miasta Gdyni działającego jako organ wykonawczy tego Miasta. W tej sytuacji stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nadzorcza została wydana z rażącym naruszeniem art. 28 K.p.a. w zw. z art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskutek merytorycznego rozpatrzenia przez Ministra Infrastruktury wniosku podmiotu nieuprawnionego do jego złożenia, było przedwczesne. Niezależnie od tego należy zauważyć, że jeśli Sąd pierwszej instancji uznał, że Gmina Miasta Gdyni posiada legitymację procesową do wniesienia skargi na decyzję nadzorczą Ministra Infrastruktury, a nie istnieje po stronie Gminy materialny interes prawny w sprawie, jak to przyjął w zaskarżonym wyroku, to w sytuacji tej Sąd winien skargę Gminy oddalić. Ustalenie istnienia bądź nieistnienia interesu prawnego po stronie wnoszącego skargę do sądu administracyjnego wymaga badania materialnych przesłanek w oparciu o przepisy prawa materialnego, przy czym negatywny wynik tego badania uzasadnia oddalenie skargi przez sąd, a nie jej odrzucenie. W żadnym razie nie było możliwe merytoryczne rozpoznanie skargi skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji z tego powodu, że organ administracji nie zbadał interesu prawnego wnioskodawcy. W tym stanie rzeczy należało uznać, że zaskarżony wyrok narusza art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., ponieważ w okolicznościach tej sprawy nie było podstaw do jego zastosowania. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O zasądzeniu na rzecz Ministra Infrastruktury kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.