II SA/Kr 906/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: NSA Andrzej Irla WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2010 r. sprawy ze skargi Akademii [....] w K. na decyzję Wojewody [....] z dnia 2 czerwca 2010 r. nr [....] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala. Prezydent Miasta K. decyzją nr 1, z dnia 10 sierpnia 2009 roku, znak [...] na podstawie art. 4 pkt 9 b1, art. 136 ust. 3 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98. poz. 1071 z późn. zm.) oraz Upoważnienia Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 07.05.2007r. - po rozpatrzeniu wniosku K. S., reprezentowanej przez M. P. o zwrot działki nr "1" obr. [...] jedn. ewid. [...], orzekł o odmowie zwrotu części działek ewidencyjnych nr "2" o pow. 440 m2, nr "3" o pow. 4422 m2, nr "4" o pow. 1101 m2 oraz nr "5" o pow. 2221 m2 obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., w granicach działki nr "1" obr. [...] jedn. ewid. [...] na rzecz K. S.. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że 21.09.1992r. do Prezydenta Miasta K. wpłynął wniosek K. S. o zwrot wywłaszczonej działki nr "1" obr. [...] jedn. ewid. [...]. Organ I instancji ustalił, że działka nr "1" o pow. 1310 m2 została wywłaszczona decyzją Urzędu Dzielnicowego K. z dnia 11.12.1979r. znak [...] na cel budowy zespołu Instytutu Geofizyki Stosowanej i Geologii Naftowej oraz Wydziału Wiertniczo-Naftowego Akademii [...] w K. w rejonie ul. [...]. W chwili wywłaszczenia działka stanowiła własność: - Z. L. w 3/28 części, - J. L. w 3/28 części, - J. S. w 3/196 części, - H. G. w 3/196 części, - M. Z. w 3/196 części, - Z. P. w 3/196 części, - A. S. w 3/196 części, - M. S. w 3/196 części, - Z. S. w 3/196 części, - J. D. w 2/28 części, - H. K. w 6/224 części, - Spółki Gruntowej i Budowlanej [...] w 130/224 części. Przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające wykazało, iż działka nr "1" uległa podziałowi na działki nr "6" o pow. 82 m2, nr "7" o pow. 942 m2, nr "8" o pow. 286 m2 (na podstawie mapy wraz z wykazem zmian nr K-340/75, wykonanej na potrzeby wywłaszczenia). Wedle wykazu zmian nr K-1110/81 działki nr "6", nr "7", nr "8" wraz z innymi utworzyły działkę nr "9" o pow. 12723 m2 obr. [...] jedn. ewid. [...], która tym samym operatem zmieniła powierzchnię na 12672 m2. Również na podstawie operatu nr K-1110/81 działka nr "9" uległa podziałowi na działki: nr "10" o pow. 9462 m2, "11" o pow. 1941 m2 i nr "12" o pow. 1269 m2. Według planu podziału nr K-3482/917/93: - działka nr "10" uległa podziałowi na działki nr "13" o pow. 4637 m2 i nr "14" o pow. 4825 m2. - działka nr "12" uległa podziałowi na działki nr "15" o pow. 1073 m2 i nr "16" o pow.196 m2. Jak ustalono na podstawie operatu modernizacji gruntów nr K-3482/1600/95 działka nr "13" zmieniła powierzchnię na 4571 m2, a działka nr "15" zmieniła powierzchnię na 1145 m2. Wedle planu podziału nr [...]: - działka nr "13" uległa podziałowi na działki nr "17" o pow. 149 m2 i nr "18" o pow. 4422 m2, - działka nr "14" uległa podziałowi na działki nr "19" o pow. 122 m2 i nr "20" o pow. 4703 m2, - działka nr "15" uległa podziałowi na działki nr "21" o pow. 44 m2 i nr "22" o pow. 1101 m2, - działka nr "16" uległa podziałowi na działki nr "23" o pow. 58 m2 i nr "24" o pow.138 m2. Na podstawie mapy uzupełniającej połączenia działek działki nr "20" i nr "24" zostały połączone i otrzymały nowy nr "25" (o pow. 4841 m2). Na podstawie planu podziału nr [...] działka nr "25" uległa podziałowi na działki nr "26" o pow. 2221 m2 i nr "27" o pow. 2620 m2. Działka nr "28" zmieniła konfigurację i oznaczenie na nr "29" (operat modernizacji gruntów [...]), jednak wywłaszczony teren wywodzi się z działki nr "13", gdzie operatem modernizacji zmieniono powierzchnię. Wskazano, iż wedle aktualnych oznaczeń wywłaszczonej działce nr "1" odpowiadają części działek: - nr "29" - stanowiąca własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Akademii [...] w K., wedle wpisu w księdze wieczystej nr [...], - nr "18" i nr "22" - stanowiące własność Akademii [...] w K., wedle wpisu w księdze wieczystej nr [...], - nr "26" - stanowiąca własność Akademii [...] w K., wedle wpisu w księdze wieczystej nr- KR [...], - nr "27" - stanowiąca własność Uniwersytetu Jagiellońskiego w K., wedle wpisu w księdze wieczystej nr KR [...]. Tym samym części wyżej wymienionych działek stanowią przedmiot postępowania prowadzonego z wniosku K. S., reprezentowanej przez M. P.. Wskazano, iż rozstrzygnięcie odnośnie działki nr "27" stanowi przedmiot osobnej decyzji z racji odmiennego podmiotu prawa własności, jakim jest Uniwersytet Jagielloński w K.. Organ I instancji pismami z dnia 24 kwietnia 1998r., z dnia 24 listopada 1999r., z dnia 6 kwietnia 2009r. oraz z dnia 22 maja 2009r. wezwał wnioskodawczynię do dostarczenia oświadczeń wszystkich poprzednich właścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców o przyłączeniu się do wniosku. W odpowiedzi wnioskodawczyni nie przedłożyła wniosków pozostałych właścicieli lub ich spadkobierców, ale pismem z dnia 29 maja 2009r. wystąpiła o zawieszenie postępowania na wniosek w oparciu o art. 98 § 1 k.p.a. Postanowieniem z dnia 10 lipca 2009r. Prezydent Miasta K. odmówił zawieszenia postępowania wobec sprzeciwu Akademii [...]. Prezydent Miasta K. swoje rozstrzygniecie oparł na przepisie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( w skrócie u.g.n.), który precyzyjnie określa krąg podmiotów, mogących żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem legitymację taką ma przede wszystkim poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości. W przypadku jego śmierci, legitymację procesową w przedmiotowej sprawie posiada jego spadkobierca lub spadkobiercy. Organ I instancji ustalił, iż wnioskodawczyni K. S. nie wykazała, iż jest jedyną spadkobierczynią wszystkich poprzednich właścicieli nieruchomości o zwrot której wystąpiła, jak również, nie dostarczyła oświadczeń woli pozostałych właścicieli lub ich spadkobierców o przyłączeniu się do wniosku. Stwierdzając zatem brak zgody na zwrot wywłaszczonej nieruchomości pochodzącej od wszystkich uprawnionych osób, Prezydent Miasta K. w świetle art. 136 u.g.n. uznał, iż zaistniała negatywna przesłanka zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Akademia [...] im. [...] w K., która wniosła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 107 § 1-3 w zw. z art. 7, 8 i 9 KPA poprzez nieuwzględnienie zarzutów i stanowiska A [...] zawartego w piśmie z 19 czerwca 2009r. oraz brak jakiegokolwiek odniesienia się do niego w uzasadnieniu skarżonej decyzji, art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 64 § 2 KPA przez niezastosowanie i błędne przyjęcie, iż postępowanie o zwrot części działek o jakich w sentencji skarżonej decyzji zostało skutecznie wszczęte wnioskiem z 21 września 1992r., art. 61 § 1 i 3 KPA w zw. art.136 ust. 3 ustawy przez niezastosowanie i błędne przyjęcie iż postępowanie, o zwrot części działek o jakich w sentencji skarżonej decyzji zostało skutecznie wszczęte na wniosek strony o jakiej w podnoszonych przepisach. W uzasadnieniu odwołania wskazano, iż postępowanie nie zostało skutecznie wszczęte, albowiem wniosek K. S. posiadał brak formalny wynikający z przepisów ustawy w postaci braku wniosku wszystkich spadkobierców byłych właścicieli działek objętych wnioskiem, co przesądza, iż jak dotąd wniosek o zwrot, o jakim mowa w art. 136 ust. 3 ustawy nie został w tej sprawie skutecznie złożony. Za powyższą tezą świadczy samo stanowisko organu w tej sprawie, albowiem wystąpił on w trybie art. 64 § 2 KPA (dowód: pismo organu z 24 listopada 1999 r. - karta 21) do wnioskodawcy o uzupełnienie wniosku i pouczył o skutkach jego nie uzupełnienia w podanym w piśmie 7 dniowym terminie. Ponieważ wniosek nie został uzupełniony w tym terminie obalone zostało domniemanie z art.61 § 3 KPA o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie w związku z wystąpieniem przypadku, o jakim mowa w art. 64 § 2 KPA i organ słusznie pozostawił podanie (wniosek) bez rozpoznania (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20.09.2007 r. VII SA/Wa 859/07). Zważywszy na powyższe organ nie miał podstaw do uznania, iż może kontynuować postępowanie, w którym pozostawił uprzednio wniosek mający je wszczynać bez rozpoznania, na podstawie jedynie właśnie tego wniosku. Konkludując skarżony organ nie miał podstaw prawnych oraz faktycznych do wydania decyzji merytorycznej odmawiającej zwrotu części wnioskowanych działek. Wojewoda [...] decyzją z 2 czerwca 2010 roku, znak [...], na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Przedmiotem postępowania odwoławczego, prowadzonego przez Wojewodę [...], jest sprawa zwrotu części działek ewidencyjnych nr "29" o pow. 440 m2, nr "18" o pow. 4422 m2, nr "22" o pow. 1101 m2 oraz nr "26" o pow. 2221 m2 obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., w granicach działki nr "1" obr. [...] jedn. ewid. [...], a co za tym idzie również weryfikacja prawidłowości i zasadności wydanej w tym zakresie przez Prezydenta Miasta K. decyzji Nr 1 z dnia 10 sierpnia 2009r. nr [...]. Ustalono, iż K. S. jest jedną ze spadkobierczyń współwłaściciela wnioskowanej do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości tj. Z. S. (postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] Wydział I Cywilny z dnia [...] stycznia 1987r. sygn. akt. I. Ns [...]). Organ odwoławczy stwierdził, iż skoro w przedmiotowej sprawie, wnioskowana do zwrotu nieruchomość stanowiła przedmiot współwłasności to żądanie jej zwrotu powinno pochodzić od wszystkich współwłaścicieli, bądź od wszystkich spadkobierców poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Organ administracji publicznej rozpoznający sprawę o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie może bowiem orzec o jej zwrocie na rzecz jednego ze współwłaścicieli czy współspadkobierców, jeżeli brak jest wniosków (zgody na zwrot) pozostałych osób uprawnionych do wystąpienia z żądaniem zwrotu. Wydanie przez organ rozstrzygnięcia wbrew interpretacji art. 136 ust.3 ustawy przedstawionej w przytoczonych powyżej orzeczeniach stanowiłoby rażące naruszenie prawa i było podstawą do uchylenia takiej decyzji. Zgodnie z zacytowanym wyrokiem NSA z dnia 6 grudnia 1995 roku, sygn. akt SA/Gd 374/95 "orzeczenie zwrotu nieruchomości (art. 69 ust. 1 ustawy z 29.04.1985 r.) na rzecz tylko jednego współwłaściciela bez udziału w postępowaniu i zgody na to pozostałych współwłaścicieli, powoduje, że decyzja taka narusza rażąco prawo (art. 156 § 1 pkt 2 kpa)". Wskazano, iż stanowisko zajęte w tej kwestii przez Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie przepisów (art. 69 u.g.g. i w.n.) poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami pozostaje aktualne w odniesieniu do obecnej regulacji art. 136 ust. 3 u.g.n. Odpowiadając na zarzuty zwarte w odwołaniu Wojewoda [...] wskazując na obszerne orzecznictwo sądowoadministarcyjne w tym zakresie bronił stanowiska, iż brak wniosku o zwrot nieruchomości pochodzący od osób uprawnionych do zwrotu nieruchomości, w tym od wszystkich współwłaścicieli nieruchomości (ich spadkobierców), nie podlega usunięcia w trybie zagadnienia wstępnego o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. lecz stanowi negatywną przesłankę do orzeczenia o jej zwrocie. Następnie podniesiono, iż braki wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w zakresie dotyczącym wykazania pełnego uprawnienia do żądania jej zwrotu nie są brakami formalnymi podania o takich mowa w art. 64 § 2 k.p.a., których nieusunięcie prowadziłoby do czynności materialno - technicznej pozostawienia podania bez rozpoznania, albowiem ustalenie, czy podanie pochodzi od strony (osób uprawnionych na podstawie przepisów prawa materialnego) następuje w decyzji kończącej sprawę w danej instancji - art. 104 k.p.a. Podsumowując organ odwoławczy wskazał, iż wykazanie następstwa prawnego (praw do spadkobrania) po poprzednim właścicielu nieruchomości, nie jest elementem formalnym wniosku o zwrot nieruchomości. W związku z tym, niewykazanie następstwa prawnego (praw do spadku) po poprzednim właścicielu prowadzi do odmowy zwrotu nieruchomości, a nie do pozostawienia wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 §2 kpa. Podobnie należy przyjąć w przypadku, jeśli z wnioskiem o zwrot nieruchomości wystąpił tylko jeden lub niektórzy z poprzednich właścicieli nieruchomości (wyrok NSA OZ w Krakowie z dnia 30 stycznia 1996 roku, SA 1388/95, niepubl.; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1996 roku, II SA 1473/94, ONSA 3/1997; wyrok NSA OZ w Krakowie z dnia 19 marca 2002 roku, II SAB/Kr 145/01, niepubl.). Zdaniem organu II instancji brak zgody wszystkich poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców na zwrot nieruchomości, w świetle art.136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości i wobec jej zaistnienia organ administracji publicznej jest zobowiązany do wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na korzystną dla siebie decyzję Wojewody [...] wniosła Akademia [...] w K., reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego D. K.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 64 § 2 KPA przez niezastosowanie i błędne przyjęcie, iż postępowanie o zwrot części działek o jakich w sentencji skarżonej decyzji zostało skutecznie wszczęte wnioskiem z 21 września 1992r., art. 61 § 1 i 3 KPA w zw. art.136 ust.3 cyt. wyżej ustawy przez niezastosowanie i błędne przyjęcie iż postępowanie, o zwrot części działek o jakich w sentencji skarżonej decyzji zostało skutecznie wszczęte na wniosek strony o jakiej w podnoszonych przepisach, art. 107 § 1-3 w zw. z art. 7, 8 , 9 i 77 KPA poprzez nieuwzględnienie zarzutów i stanowiska A [...] zawartego w piśmie z 19 czerwca 2009r. oraz z dnia 25 sierpnia 2009r., a także brak wyczerpującego merytorycznego odniesienia się do nich w uzasadnieniu skarżonych decyzji. W uzasadnieniu skargi powtórzono w całości argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wskazał, że w przypadku ustalenia, że zaistniały warunki zastosowania art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., a orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt. Zaskarżona decyzja prawa nie narusza, a zatem skargi na tę decyzję nie można uznać za zasadną. Zgodzić się należy z orzekającymi w sprawie organami administracyjnymi, że z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinni wystąpić wszyscy właściciele (współwłaściciele) lub ich spadkobiercy i z ich udziałem winno się toczyć to postępowanie, przy czym tytuł prawny do nieruchomości powinien przysługiwać tym wszystkim osobom w dacie zgłoszenia żądania. Wskazuje się na niedopuszczalność zwrotu ułamkowych części nieruchomości. Powyższe stanowisko jest zgodnie akceptowane zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo (vide G. Bieniek "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2008, s. 495 oraz wyroki NSA z dnia 05 stycznia 2001r. w sprawie sygn. akt IV SA 2217/98, Lex nr 53398 oraz z dnia 24 września 2009r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1385/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 września 2005 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1371/04, Lex nr 192900). W ocenie składu rozpoznającego sprawę brak wniosku pochodzącego od wszystkich uprawnionych nie uniemożliwia wydania decyzji merytorycznej w tym przypadku. Jeśli bowiem wniosek o zwrot mogą złożyć wyłącznie wszyscy właściciele (współwłaściciele) nieruchomości lub ich aktualni spadkobiercy, oznacza to, że tylko wspólnie posiadają legitymację procesową do uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu. Taką konieczność, a nie tylko możliwość współwystępowania, można określić jako legitymację procesową łączną, której brak nie uniemożliwia zakończenia sprawy, ale prowadzi do wydania decyzji o oddaleniu wniosku, będącej przecież rozstrzygnięciem merytorycznym (na konieczność wydania decyzji negatywnej w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przy braku wniosku pochodzącego od wszystkich uprawnionych wskazuje również G. Bieniek w: "Ustawa o gospodarce nieruchomościami ...", s. 495). Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów należy za organem odwoławczym wskazać, iż zgodnie zobowiązującym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem, wykazanie następstwa prawnego po poprzednim właścicielu nieruchomości, nie stanowi elementu formalnego wniosku o zwrot nieruchomości. Przenosząc powyższy pogląd na grunt przedmiotowej sprawy, przyjąć należy, iż nie przedłożenie przez wnioskodawczynię oświadczeń wszystkich właścicieli nieruchomości lub ich następców prawnych powinno prowadzić do odmowy zwrotu nieruchomości, a nie do pozostawienia wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 §2 kpa. "Braki wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w zakresie dotyczącym wykazania pełnego uprawnienia do żądania jej zwrotu nie są brakami formalnymi podania o jakich mowa w art. 64 § 2 k.p.a., których nieusunięcie prowadziłoby do czynności materialno - technicznej pozostawienia podania bez rozpoznania, albowiem ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony (osób uprawnionych na podstawie przepisów prawa materialnego) następuje w decyzji kończącej sprawę w danej instancji - art. 104 k.p.a." – por. wyrok NSA z 24.09.2009r., sygn. akt I OSK 1385/08 "Jeżeli wywłaszczona nieruchomość należała poprzednio do kilku współwłaścicieli, względnie gdy po poprzednim właścicielu pozostało kilku spadkobierców, zwrot nieruchomości wywłaszczonej może nastąpić jedynie na rzecz wszystkich współwłaścicieli. Złożenie wniosku przez część uprawnionych i jego nieuzupełnienie skutkować zatem winno oddaleniem wniosku z uwagi na brak legitymacji wnioskodawców do nabycia prawa." – por. wyrok WSA w Gdańsku z 24.07.2008r., sygn. akt II SA/Gd 201/08. W kontekście powyższych rozważań podniesione w punktach 1 i 2 skargi zarzuty należało uznać za bezzasadne. Sąd nie podziela zarzutów skargi, iż w sprawie doszło do naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie składu orzekającego stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony, a ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie narusza zasady swobodnej oceny dowodów. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana została zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności z art. 136 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tych względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji i skargę oddalił.