II OSK 1515/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 7 października 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 207/09 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] października 2008 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2) odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 207/09 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] października 2008 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję i określił, ze zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] października 2008r. [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania E. i M. Ś.- B. od decyzji Burmistrza Miasta B. z [...] września 2008 r. nr [...] w sprawie ustalenia opłaty planistycznej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym ustaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że decyzją z [...] września 2008 r. Nr [...] Burmistrz Miasta B. ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości działek Nr [...] o powierzchni 1,2200 ha położonych w R. spowodowanego ustaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W złożonym odwołaniu E. i M. Ś. – B. zarzucili organowi błędną interpretację przepisów gdyż organ przyjął, że nieruchomość sprzedali, podczas gdy darowali ją córce wnosząc o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. W ocenie Kolegium odwołanie zasługiwało na uwzględnienie. W niniejszej sprawie jest poza sporem, że przeniesienie własności działek Nr [...] o powierzchni 1,2200 ha w R. nastąpiło w drodze darowizny. Świadczy o tym umowa darowizny potwierdzona aktem notarialnym z [...] sierpnia 2007 r. (repertorium A numer [...]), z którego wynika, że odwołujący się przekazali swojej córce K. S. w formie darowizny przedmiotową nieruchomość. Ponieważ nie jest dopuszczalne pobranie jednorazowej opłaty w takich okolicznościach postępowanie organu pierwszej instancji było bezprzedmiotowe, co musiało skutkować jego umorzeniem. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej w B. domagając się jej uchylenia. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku, Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) dalej upzp. Prokurator wskazał, iż podstawą wydania przez organ administracyjny pierwszej instancji decyzji ustalającej wysokość opłaty planistycznej był fakt, iż w związku z uchwaleniem przez Radę Miasta B. uchwałą Nr [...] z [...] marca 2003 r. nowego ogólnego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego dla strefy równowagi przyrodniczo - krajobrazowej zespołu jezior [...], wzrosła wartość przedmiotowej w niniejszej sprawie nieruchomości. W poprzednio obowiązującym planie była ona położona na terenach o funkcji rolnej, w strefie ekologicznej ochrony wód powierzchniowych. Obecnie zaś część nieruchomości - działka nr [...] - przeznaczona została pod zalesienie, a w pozostałej części - działka nr [...] - położona jest na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych z zabudową mieszkalno-rekreacyjną. W ocenie Prokuratora kwestia sporna dotyczy zastosowania przez organ odwoławczy wykładni przepisu art. 36 ust. 4 upzp, a ściślej do uznania przez ten organ, że dokonanie w [...] sierpnia 2007 r. aktu darowizny przez strony postępowania przedmiotowej nieruchomości na rzecz córki K. S., nie stanowi formy zbycia nieruchomości, z czym nie zgadza się Prokurator. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznając skargę za zasadną wskazał, że zarzut skargi o naruszeniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 36 ust. 4 upzp poprzez jego wadliwą wykładnię jest uzasadniony. Przepis art. 36 ust. 4 upzp w brzmieniu pierwotnym przewidywał wymierzenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wyłącznie w razie dokonania jej sprzedaży. Zapis ten zmieniony został z dniem 22 września 2004 r. przez art. 10 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 1492) dalej ustawa zmieniająca, w ten sposób, że "sprzedaż" zastąpiono pojęciem "zbycie". Brak jest legalnej definicji tego ostatniego pojęcia w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże ustawą zmieniającą dodano w art. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 204 r., Nr 261, poz 2603) dalej ustawa o gospodarce nieruchomościami, punkt 3b zawierający definicję ustawową "zbywania i nabywania nieruchomości", które należy rozumieć jako "dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste". Sąd I instancji podzielił pogląd, że wykładając pojęcie "zbycia" wprowadzone do art. 36 ust. 4 upzp trzeba odwołać się do definicji "zbywania nieruchomości" zawartej w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Dokonanie zmiany brzmienia art. 36 ust. 4 upzp w ten sposób, iż słowo "sprzedaje" zastąpiono słowem "zbywa" oznacza w ocenie Sądu I instancji, że celem ustawodawcy było poszerzenie katalogu zdarzeń prawnych objętych jego regulacją. Skoro zaś powyższe zmiany zostały zawarte w jednej ustawie nowelizującej uprawnionym jest stanowisko, że ustawodawca zamierzał pojęcie "zbycia nieruchomości" wprowadzone w art. 36 ust. 4 upzp odnieść do definicji wprowadzonej w art. 4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd I instancji za nietrafne uznał odwołanie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 16/00 (ONSA z 2001 r., nr 2, poz. 64), gdyż pogląd w niej wyrażony stał się nieaktualny w obecnie obowiązującym stanie prawnym. Skoro przeniesienie własności nieruchomości w drodze umowy darowizny w ocenie Sądu I instancji stanowi zbycie nieruchomości w rozumieniu art. 36 ust. 4 upzp, z którym wiąże się obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, jako wadliwą należy uznać wykładnię tego przepisu dokonaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Błędnie zatem w ocenie Sądu I instancji, naruszając wymieniony przepis prawa materialnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że zachodzi bezprzedmiotowość niniejszego postępowania administracyjnego, przez co naruszyło również przepisy postępowania - art. 105 kpa i art. 138 § 1 pkt 2 w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. i zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu: 1. naruszenie prawa materialnego: - art. 36 ust. 4 uzpz – poprzez dokonanie jego błędnej wykładni, polegającej na przyjęciu, że opłata planistyczna może być naliczona również w przypadku, gdy właściciel nieruchomości, której wartość w wyniku uchwalenia planu miejscowego dokonuje jej darowizny; - art. 37 ust. 11 upzp poprzez dokonanie jego błędnej wykładni wyrażającej się w uznaniu, że przepis ten upoważnia i nakazuje zastosowanie dla potrzeb interpretacji przepisów o rencie planistycznej definicji "zbywania nieruchomości" zawartej w art. 4 pkt 3 b ustawy o gospodarce nieruchomościami; - art. 4 pkt 3 b ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie; - art. 37 ust. 1 upzp, art. 21 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591), art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie przy dokonywaniu wykładni art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 11 upzp; 2. naruszenie przepisów o postępowaniu mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa poprzez ich błędne zastosowanie w sprawie co wyrażało się w uchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo braku przesłanki naruszenia prawa materialnego, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 105 kpa i art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie przy uznaniu naruszenia w/w przepisów kpa, - art. 151 ppsa poprzez jego niezastosowanie w sprawie. Powołując się na powyższe zarzuty Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Prokuratora Rejonowego w B. oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania. Skarga kasacyjna zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 36 ust. 4 upzp polegającej na przyjęciu, że opłata planistyczna może być naliczona również w przypadku, gdy właściciel nieruchomości, której wartość wzrosła w wyniku uchwalenia planu miejscowego, dokonuje jej darowizny. Ponadto naruszenie art. 37 ust. 11 upzp poprzez uznanie, że przepis ten nakazuje zastosowanie dla potrzeb interpretacji przepisów o rencie planistycznej definicji "zbywania nieruchomości" zawartej w art. 4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do przepisu art. 36 ust 4 upzp jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbywa tę nieruchomość, burmistrz pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., II OPS 3/09, pobieranie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 upzp nie obejmuje sytuacji, gdy nieruchomość została darowana osobie bliskiej. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że pojęcia "zbycie" nie można rozumieć szeroko, gdyż ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia w ustawie i nie odesłał w tym zakresie do definicji z art. 4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami lub stosownych przepisów kodeksu cywilnego. Sąd w powołanej uchwale wskazał, że w przekonaniu tym utwierdza przepis art. 37 ust. 1 upzp, który stanowi o ustaleniu wysokości opłaty planistycznej na dzień "sprzedaży" nieruchomości, a nie jej "zbycia". A więc opłata planistyczna związana jest ze zbyciem nieruchomości o charakterze odpłatnym. Stąd w sytuacji, gdy brak transakcji materializującej przysporzenie majątkowe powstałe w związku z uchwaleniem planu miejscowego, to nie powstaje obowiązek uiszczenia tej opłaty. Opłata planistyczna jest wymagalna dopiero wówczas gdy przysporzenie majątkowe staje się przedmiotem obrotu. Celem jej ustanowienia jest bowiem "podzielenie się" przez właściciela nieruchomości zyskiem jaki ten osiąga, a ponadto przeciwdziałanie "spekulacyjnemu" obrotowi nieruchomościami bezpośrednio po uchwaleniu planu miejscowego. To wzrost wartości nieruchomości związany ze zbyciem nieruchomości o powiększonej wartości powoduje, że właściciel jest zobowiązany do uiszczenia opłaty planistycznej. Powyższe stanowisko, co podkreślił Sąd w powołanej uchwale, znajduje potwierdzenie w charakterze opłaty jako świadczenia publicznoprawnego, a tym samym, nakładanego na obywatela na podstawie niebudzącej wątpliwości normy prawnej. Jeżeli tak, to opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można pobrać w przypadku darowizny nieruchomości na rzecz osób bliskich, ze względu na brak w tej mierze jednoznacznie sformułowanej podstawy materialnoprawnej. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w powołanej uchwale. Stan faktyczny w niniejszej sprawie odpowiada przesłankom zwolnienia z opłaty, jakie wskazane zostały w uchwale NSA z dnia 10 grudnia 2009 r. E. i M. Ś. – B. umową darowizny z [...] sierpnia 2007 r. przekazali nieruchomość położoną w R. na rzecz bliskiej osoby – córki. Sąd I instancji natomiast nie miał wątpliwości, że wymierzona opłata ma charakter renty planistycznej. Wobec powyższego i mając na uwadze brak naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, należało skargę kasacyjną uwzględnić i uchylić zaskarżony wyrok orzekając na podstawie art. 188 ppsa oraz oddalić skargę Prokuratora Rejonowego w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] października 2008 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie opłaty od wzrostu wartości nieruchomości. O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 ppsa.