I OSK 57/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia NSA Anna Lech (spr.), Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant asystent sędziego Piotr Baryga, po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Gospodarki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 777/10 w sprawie ze skargi S. B., A. B., E. B. i M. C. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczeń oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 777/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Gospodarki z dnia 16 marca 2010 r., nr BOL-II-461-28-09-BJ/10, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczeń. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: Minister Gospodarki, po rozpatrzeniu wniosku M. C., S. W. B., E. B., A. B. z dnia 30 lipca 2009r., decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] lutego 1953 r. ustanawiającego przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem [...], S. B., C., ul. [...], woj. k. oraz orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] listopada 1964 r. w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa [...], S. B., C. ul. [...], woj. k. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Minister Gospodarki utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję, stwierdzając, że do wniosku z dnia 30 lipca 2009 r. nie załączono dokumentów potwierdzających tytuł własności do przedmiotowego przedsiębiorstwa, dlatego organ uznał, że wnioskodawcy nie mają interesu prawnego. Organ podniósł, że przedłożony przez M. C. odpis z księgi wieczystej nr [...] nie świadczy o nabyciu nieruchomości przez S. i H. B. w 1948 r., gdyż jest niekompletny, a załączone karty nie posiadają jednoznacznej identyfikacji, zatem nie można stwierdzić, czy należą do tej księgi wieczystej. W związku z czym nie jest pewne, kto był w dacie przejęcia pod przymusowy zarząd państwowy, a następnie nacjonalizacji – właścicielem działek 577/2 i 577/3. Informacja ta nie jest również zawarta w przedłożonym przez M. C. odpisie zwykłym z księgi wieczystej (stan z dnia 2 lipca 2009r.). Podkreślono, że mimo wezwania, wnioskodawcy nie udokumentowali w sposób wystarczający zarówno prawa do znacjonalizowanego przedsiębiorstwa, jak też do nieruchomości, na której było ono zorganizowane. Minister Gospodarki uznał zatem, że wnioskodawcy nie wykazali swojego interesu prawnego w sprawie w zakresie legitymacji prawnej, potwierdzającej prawo własności do znacjonalizowanego przedsiębiorstwa oraz nieruchomości, na której funkcjonowało przedmiotowe przedsiębiorstwo. Wystarczającym dowodem w sprawie nie może być również – w ocenie organu – orzeczenie nacjonalizacyjne, gdyż stanowi ono jedynie dokument pośredni w sprawie. Na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] marca 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E. B., A. B., S. B. i M. C. wskazując, że przedłożyli organowi szereg dokumentów, z których wynika jednoznacznie, iż przedsiębiorstwo pod nazwą [...] wł. S. B. z siedzibą w C. ul. [...] było własnością S. B. W dniu [...] lutego 1953 r. Minister Przemysłu Drobnego i Rzemiosła ustanowił nad tym przedsiębiorstwem przymusowy zarząd państwowy. Natomiast żądanie poszukiwania dowodów w archiwach domowych jest – zdaniem skarżących – kuriozalne w sytuacji, gdy z protokołu zdawczo – odbiorczego z dnia 17 grudnia 1953 r. wynika, iż S. B. przekazał zarządcy całą dokumentację związaną z prowadzonym przez niego przedsiębiorstwem. Skarżący zarzucili ponadto, że w rejestrze handlowym, z jakiego mieliby przedstawić dokumenty, S. B. nie mógł nigdy być wpisany, albowiem wpis do rejestru handlowego zgodnie z dekretem Naczelnika Państwa z dnia 7 lutego 1919 r. wraz z rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 kwietnia 1919 r. o rejestrze handlowym dotyczył jedynie spółek jawnych i komandytowych (Dział A), spółek z ograniczoną odpowiedzialnością i spółek akcyjnych (Dział B) oraz spółek kapitałowych z udziałem zagranicznym (Dział C). Wynika z tego, iż prowadzenie działalności w innych formach nie wymagało zgłoszenia do rejestru handlowego. S. B. prowadził zaś działalność jako osoba fizyczna. Skarżący wyrazili zatem zdziwienie dlaczego organ odmówił wiarygodności dokumentowi urzędowemu, jakim jest orzeczenie nacjonalizacyjne, z którym wiąże się domniemanie prawdziwości. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty, zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wyrokiem z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 777/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] marca 2010 r. uznał, iż zasadne są zarzuty skarżących, że organy orzekające w sprawie bezzasadnie przyjęły, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu z materiału dowodowego, zgromadzonego w sprawie wynika, iż skarżący są następcami prawnymi S. B., który był właścicielem znacjonalizowanego przedsiębiorstwa pod nazwą [...] wł. S. B. z siedzibą w C. ul. [...], mogą więc posiadać interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności zarządzenia z 1953 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem [...], S. B. i orzeczenia z 1964 r. o stwierdzeniu przejścia na własność Państwa tegoż przedsiębiorstwa. Zdaniem Sądu skarżący słusznie podnieśli, że S. B. nie mógł być wpisany w rejestrze handlowym, ponieważ prowadził on działalność jako osoba fizyczna, a działalność ta nie podlegała zgłoszeniu do rejestru handlowego. Sąd uznał również, że skarżący mają rację, iż wniosek o upaństwowienie zakładu, protokół zdawczo – odbiorczy z dnia 17 grudnia 1953 r., orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] grudnia 1958 r. oraz opis przedsiębiorstwa dowodzą w sposób jednoznaczny o prawie własności do znacjonalizowanego mienia. Za skarżącymi Sąd stwierdził, że jeżeli organ powziął wątpliwość co do istnienia interesu prawnego po stronie skarżących, winien z własnej inicjatywy podjąć działania w celu odnalezienia stosownych dokumentów, zwłaszcza że jest następcą prawnym podmiotu, na którego zarządzenie przedmiotowe przedsiębiorstwo zostało oddane w zarząd państwowy. Tym samym Sąd przyznał rację skarżącym, że materiał dowodowy w sposób oczywisty dowodzi, iż przedsiębiorstwo pod nazwą [...] z siedzibą w C. ul. [...] stanowiło własność S. B. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2010 r. skargę kasacyjną złożył Minister Gospodarki wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. polegające na przyjęciu, że organ dokonał błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego ustalając, iż skarżący nie wykazali, iż S. B. był właścicielem przedsiębiorstwa pn. [...], S. B., C., ul. [...], woj. k., podczas, gdy organ wyprowadził prawidłowe wnioski z analizy akt sprawy i słusznie uznał, iż skarżący wykazali wyłącznie następstwo prawne po S. B. oraz prawo własności do nieruchomości, na której zlokalizowane było przedmiotowe przedsiębiorstwo, jednakże nie wykazali, że ich poprzednik prawny – S. B. – był właścicielem przedmiotowego przedsiębiorstwa, 2) art. 153 powołanej wyżej ustawy polegające na zawarciu w zaskarżonym wyroku ustaleń faktycznych dokonanych przez Sąd, co do tego, iż poprzednik prawny skarżących był właścicielem przedmiotowego przedsiębiorstwa, podczas, gdy rolą Sądu nie jest dokonywanie ustaleń faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia o przedmiocie postępowania administracyjnego, ponieważ stan faktyczny ustala organ administracji publicznej, a wskazania Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku powinny wyłącznie wyznaczać wskazówki dla organu co do postępowania dowodowego prowadzonego przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że żaden ze wskazanych przez Sąd pierwszej instancji dowodów nie jest dowodem, który w sposób niebudzący wątpliwości potwierdza prawo własności poprzednika prawnego skarżących do przedmiotowego przedsiębiorstwa. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu samo udokumentowanie własności nieruchomości, na której zlokalizowane było przedsiębiorstwo, nie może stanowić wystarczającej podstawy do uznania poprzedników prawnych skarżących za mających przymiot strony w sprawie dotyczącej przedsiębiorstwa, bowiem zakres znaczenia określenia "przedsiębiorstwo" jest inny niż "nieruchomość". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną jest związany jej granicami, o czym stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jednak niezależnie od tego, Naczelny Sąd Administracyjny bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania badając, czy w sprawie występują przesłanki określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności, zatem Naczelny Sąd Administracyjny mógł przystąpić do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie wymaga rozstrzygnięcia kwestia interesu prawnego wnioskujących o stwierdzenie nieważności zarządzenia z 1953 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem [...], S. B. i orzeczenia z 1964 r. o stwierdzeniu przejścia na własność Państwa tegoż przedsiębiorstwa. Wskazać należy, iż pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić postawę do sformułowania interesu lub obowiązku danego podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83, publik. E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego - Warszawa 1994, s. 109). Nadto interes prawny musi mieć charakter aktualny, konkretny i obiektywny. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W rozpatrywanej sprawie dotyczy to postępowania dowodowego w zakresie badania formalnych wymogów wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności wskazanych wyżej orzeczeń. Podnieść należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, drugi zaś postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Pierwsza faza kończy się wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania, gdy spełnione są warunki formalnoprawne, bądź decyzją o odmowie wszczęcia, gdy warunki te nie są spełnione. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie, albo gdy wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych bądź też nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie. W rozpatrywanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Gospodarki, który odmówił wszczęcia na wniosek M. C. i innych postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia z 1953 r. ustanawiającego przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem [...], S. B. oraz orzeczenia z 1964 r. o przejściu na własność Państwa tegoż przedsiębiorstwa, gdyż uznał, że nie wykazali oni interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., we wszczęciu tego postępowania. W ocenie organu wnioskodawcy nie wykazali, że ich poprzednik prawny – S. B. (który był właścicielem nieruchomości, na której było zlokalizowane przedmiotowe przedsiębiorstwo) – był właścicielem tegoż przedsiębiorstwa. Wskazać należy, że w toku postępowania wyjaśniającego organ administracji ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Na organach prowadzących postępowanie spoczywają zatem dwa obowiązki: po pierwsze, określenia z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego i po drugie: obowiązek przeprowadzenia niezbędnych dowodów (z urzędu lub wskazanych przez stronę). Jak wynika z akt niniejszej sprawy, skarżący przedłożyli organowi szereg dokumentów, z których wynika, że przedsiębiorstwo pod nazwą [...] S. B. z siedzibą C. było własnością S. B. Okoliczność ta wynika zarówno z zarządzenia z 1953 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu nad przedmiotowym przedsiębiorstwem, w którym to zarządzeniu w § 1 stwierdzono wprost, że ustanawia się przymusowy zarząd nad przedsiębiorstwem, którego właścicielem był S. B., jak i z protokołu zdawczo – odbiorczego z dnia 17 grudnia 1953 r., gdzie w punkcie 6 określono zdającego (S. B.) jako właściciela przedsiębiorstwa. Wynika to także z orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] grudnia 1958 r. Stwierdzić zatem należy, że zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, iż wymaganie przez organ od skarżących kolejnych dowodów w celu ustalenia właściciela przedmiotowego przedsiębiorstwa jest niemożliwe do spełnienia. Z protokołu zdawczo – odbiorczego wynika bowiem, że S. B. przekazał zarządcy całą dokumentację związaną z prowadzonym przez niego przedsiębiorstwem. Zatem kierowanie kolejnych wezwań do skarżących do przedłożenia dokumentów, podczas, gdy wszelką dokumentację S. B. w 1953 r. przekazał państwowemu zarządcy było nieuzasadnione i naruszało art. 7 i 77 k.p.a., na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Tym samym należy przyznać rację Sądowi pierwszej instancji, który z kolei przyznał rację skarżącym, że jeśli organ miał wątpliwości co do istnienia ich interesu prawnego, to winien z własnej inicjatywy podjąć działanie w celu odnalezienia potrzebnych dokumentów, tym bardziej, że jest następcą prawnym podmiotu, na którego zarządzenie przedsiębiorstwo zostało oddane w zarząd państwowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący w wyczerpujący sposób udokumentowali tytuł prawno – rzeczowy przysługujący S. B. do przedmiotowego przedsiębiorstwa. W związku z tym za nieuzasadniony uznać należy zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 153 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Sąd pierwszej instancji nie dokonywał ustalenia stanu faktycznego sprawy, lecz inaczej ocenił istniejące w sprawie dowody. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.