IV SA/Gl 493/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2010 r. sprawy ze skargi Gminy D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych oddala skargę Uchwałą z dnia [...], nr [...] Rada Miejska w D. działając na podstawie art. 59 ust. 1, 2, 3 w zw. z art. 5 c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 z póżn. zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym postanowiła zlikwidować z dniem 31 sierpnia 2010 r. Szkołę Policealną nr [...] w Zespole Szkół [...] im. [...] w D. przy al. [...]. Dodatkowo postanowiła o przekazaniu dokumentacji przebiegu nauczania zlikwidowanej szkoły [...] Kuratorowi Oświaty, a pozostałą dokumentację miastu D.. Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta D.. Uchwała ta – jak wynika z daty uwidocznionej na prezentacje [...] Urzędu Wojewódzkiego - wpłynęła do organu nadzoru w dniu [...]. Zawiadomieniem z dnia [...], nr [...] Wojewoda [...] powołując się na art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) poinformował Radę Miejską w D. o wszczęciu postępowania nadzorczego dotyczącego stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej uchwały jako niezgodnej z art. 62 ust. 5 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Następnie w dniu [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...] stwierdzające nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia [...] w sprawie likwidacji Szkoły Policealnej nr [...] w Zespole Szkół [...] im. [...] w D., al. [...] jako niezgodnej z art. 62 ust. 5 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 z póżn. zm.). W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że kompetencji do podjęcia niniejszej uchwały organ uchwałodawczy skarżącej gminy nie mógł upatrywać w regulacji art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty bowiem przepis ten dotyczy w istocie likwidacji konkretnej szkoły, działającej jako odrębna jednostka organizacyjna i nie można jej zastosować do szkoły wchodzącej w skład zespołu szkół. Organ wskazał, że w odniesieniu do zespołów szkół zastosowanie ma art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty zgodnie z którym przed likwidacją szkoły wchodzącej w skład zespołu szkół konieczne jest wyodrębnienie organizacyjne szkoły z zespołu lub rozwiązanie zespołu szkół, które również skutkuje organizacyjnym wyodrębnieniem szkoły. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Gmina D. wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości wskazując na naruszenie przepisów ustawy o systemie oświaty, w szczególności art. 59 ust. 1 i 2 poprzez uznanie, że przepisy te nie mają w sprawie zastosowania oraz art. 62 ust. 5 poprzez uznanie, że uchwała narusza tą właśnie normę. Nadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w ten sposób, że organ nadzoru nie wykazał w sposób jednoznaczny sprzeczności badanej uchwały z prawem albowiem ze skarżonego rozstrzygnięcia nie wynika jednoznacznie, czy likwidacja szkoły jest możliwa po jej wyodrębnieniu ze struktury organizacyjnej zespołu szkół, czy też po uprzednim rozwiązaniu całego zespołu szkół. W uzasadnieniu gmina wskazała, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących między innymi tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażenia ich w majątek. Zaznaczono, że podstawową kwestią sporną w niniejszej sprawie jest ocena, czy podstawę likwidacji szkoły wchodzącej w skład zespołu szkół może stanowić art. 59 ustawy o systemie oświaty, czy też niezbędne jest mimo wszystko dokonanie uprzedniego rozwiązania zespołu szkół. Wskazano, że art. 59 ustawy o systemie oświaty, stanowiący podstawę podjętej uchwały, winien dotyczyć wszystkich szkół publicznych, nawet jeśli nie są one samodzielne organizacyjnie, a zatem brak jest przeszkód do zastosowania wskazanej normy w niniejszej sprawie. Skarżąca nie zgodziła się ze wskazaniami organu nadzoru, że ostateczna likwidacja szkoły jest możliwa wyłącznie po uprzednim rozwiązaniu zespołu szkół. Zaznaczono, że powołany w rozstrzygnięciu nadzorczym art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty dotyczy w szczególności uprawnienia, nie natomiast obowiązku, organu prowadzącego do wyłączenia z zespołu niektórych szkół lub placówek, włączenia do zespołu innych szkół lub placówek oraz możliwości rozwiązania całego zespołu szkół. W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, iż organ prowadzący wyżej wskazanych działań nie zamierza podjąć. Organ prowadzący nie zamierza bowiem zlikwidować całego zespołu, a jedynie jedną z wielu szkół wchodzących w skład tego zespołu. Zaakcentowano ponadto, że zamiar likwidacji szkoły został pozytywnie zaopiniowany przez [...] Kuratora Oświaty. Gmina podała ponadto, że działanie sugerowane w skarżonym rozstrzygnięciu nie znajdowałoby racjonalnego uzasadnienia bowiem prowadziłoby do niepotrzebnego wydłużenia czasu likwidacji z uwagi na konieczność uprzedniego rozwiązania całego zespołu, wyodrębnienia samodzielnych szkół, a następnie likwidacji konkretnej szkoły i ponowne zawiązanie zespołu szkół. Wobec powyższego skarżąca uznała, że możliwa jest likwidacja elementu organizacyjnego zespołu szkół bez konieczności jego uprzedniego rozwiązania, z tym zastrzeżeniem, że jeżeli likwidacji ulega jeden z dwóch elementów organizacyjnych konieczne jest późniejsze podjęcie czynności zmierzających do likwidacji zespołu. W niniejszej natomiast sprawie w przypadku likwidacji szkoły w strukturze organizacyjnej zespołu pozostaną jeszcze inne jednostki organizacyjne, które nadal będą tworzyć zespół szkół. Wskazano również, iż skarżone rozstrzygnięcie nadzorcze charakteryzuje się brakiem konsekwencji bowiem organ nadzoru raz wskazuje, że szkołę należy najpierw wyodrębnić z zespołu, a następnie rozwiązać, a w odniesieniu do tej konkretnej sprawy organ zaznacza, że należy podjąć uchwałę o rozwiązaniu zespołu szkół, a dopiero później przeprowadzić likwidację szkoły. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał w całości swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Podniósł ponadto, iż rozwiązanie zespołu szkół nie może być utożsamiane z likwidacją szkoły. Ta ostatnia polega bowiem na całkowitym zaprzestaniu przez nią działalności. Rozwiązanie natomiast zespołu szkół polega na organizacyjnym usamodzielnieniu szkół bez jednoczesnej zmiany zakresu ich działania. Dlatego procedura likwidacji szkoły zawarta w art. 59 ustawy o systemie oświaty jest możliwa do zastosowania tylko wobec konkretnej, działającej jako odrębna jednostka organizacyjna szkoły. Organ nadzoru ponownie podkreślił, że w niniejszej sprawie możliwe jest przyjęcie dwóch rozwiązań. Po pierwsze uprzednie wyodrębnienie organizacyjne tej konkretnej szkoły z zespołu szkół, a następnie jej likwidacja lub rozwiązanie zespołu szkół w skład którego wchodzi jednostka mająca zostać zlikwidowana, które powoduje również organizacyjne wyodrębnienie wszystkich szkół wchodzących w skład zespołu. Wskazano ponadto, że wybór sposobu postępowania przy likwidacji szkoły należy do organu prowadzącego, nie natomiast do organu nadzoru. W rozstrzygnięciu wskazano więc jedynie możliwe, zgodne z prawem sposoby likwidacji szkoły. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skargę nie zasługuje na uwzględnienie. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia natomiast art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, że kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest kwestia, czy w sytuacji likwidacji szkoły wchodzącej w skład zespołu szkół możliwe jest zastosowanie procedury z art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm), czy też w takiej sytuacji konieczne jest uprzednie zastosowanie art. 62 ust. 5 wskazanej ustawy. Stosownie do treści art. 52 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, a szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez inną osobę prawną lub fizyczną - za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie. Zgodnie natomiast z regulacją art. 62 ust. 1 powołanej ustawy organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół. Połączenie nie narusza odrębności rad pedagogicznych, rad rodziców, rad szkół lub placówek i samorządów uczniowskich poszczególnych szkół lub placówek, o ile statut zespołu nie stanowi inaczej. Jednocześnie w myśl ust. 5 cytowanego przepisu organ prowadzący zespół szkół lub placówek albo szkół i placówek może wyłączyć z zespołu niektóre szkoły lub placówki, włączyć do zespołu inne szkoły lub placówki, a także może rozwiązać zespół. W przypadku wyłączenia szkół lub placówek z zespołu oraz rozwiązania zespołu przepisów art. 58 i 59 nie stosuje się. Powołane przepisy określają kategorię przekształceń, jakich dokonać może organ prowadzący w stosunku do zespołu szkół. Unormowania te nie odnoszą się do likwidacji zespołu szkół. Jedynym przepisem ustawy o systemie oświaty określającym proces likwidacji nie zespołu szkół lecz szkoły publicznej jest wyżej powołany art. 59. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 7 sierpnia 2008 r. , sygn. akt IV SA/Gl 385/08 wskazujące, iż "procedura likwidacyjna określona w art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty jest możliwa do zastosowania tylko w odniesieniu do konkretnej szkoły, co istotniejsze działającej jako odrębna jednostka organizacyjna". Tyko bowiem wyodrębnienie z danego zespołu szkół szkoły, która ma zostać zlikwidowana daje podstawę do jej likwidacji. Wyodrębnienie to natomiast może nastąpić poprzez rozwiązanie zespołu szkół lub przez samo wyodrębnienie konkretnej szkoły z danego zespołu. Konieczne jest w ocenie Sądu przywrócenie całkowitej samodzielności placówce ulegającej likwidacji, a następnie podjęcie wszystkich działań likwidacyjnych. Wskazać w tym miejscu należy, że ustawodawca zupełnie odrębnie uregulował likwidację szkoły będącej zupełnie samodzielną jednostką organizacyjną oraz przekształcenia organizacyjne, jakie mogą być dokonane w zespole szkół. Skoro do zawiązania zespołu szkół wymagana jest decyzja organu prowadzącego oraz podpisanie aktu założycielskiego, w którym między innymi określa się typ, nazwę, siedzibę zespołu zgodnie z art. 62 w zw. z art. 58 ustawy o systemie oświaty zatem nie ma podstaw aby omijać podczas likwidacji szkoły wchodzącej w skład zespołu szkół przepisy o przekształceniach tego zespołu. Przecież w skutek likwidacji placówki wchodzącej w skład zespołu w istocie dochodzi do przekształcenia całego zespołu. W niniejszej sprawie uchwała o likwidacji szkoły wchodzącej w skład zespołu szkół została podjęta z naruszeniem art. 62 ust. 5 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Dlatego słusznie organ nadzoru uznał, iż podjęto ją z istotnym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu nie można dokonać likwidacji szkoły bez rozwiązania zespołu szkół lub bez jej uprzedniego wyodrębnienia organizacyjnego z tego zespołu. Wybór natomiast sposobu wyodrębnia organizacyjnego placówki, która ma zostać zlikwidowana zależy od organu prowadzącego. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Oprawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji.