II SA/Ol 786/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2010 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 6 października 2009r. Starosta wszczął postępowanie w sprawie w sprawie zatrzymania prawa jazdy A. K.. Decyzja tegoż organu z dnia "[...]" o zatrzymaniu prawa jazdy została z powodu popełnionych uchybień proceduralnych uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu "[...]", a skarga A. K. oddalona przez sąd. Rozpoznając ponownie sprawę Starosta decyzją z dnia "[...]" zatrzymał A. K. prawo jazdy kat. B, C, T do czasu wykazania się posiadaniem wymaganych kwalifikacji. Decyzję swoją organ uzasadnił tym, że skarżący naruszył przepisy ruchu drogowego co zostało potwierdzone wnioskiem Komendanta Wojewódzkiego Policji o sprawdzenie kwalifikacji. Przekroczenie liczby 24 punktów jest podstawą do zatrzymania prawa jazdy. Od powyższej decyzji odwołał się A. K. dołączając do odwołania zaświadczenie o odbyciu w dniu 8 listopada 2008 r. szkolenia o którym mowa w art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym i zarzucając naruszenie przepisów k.p.a.: - poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów, co skutkowało przyjęciem, że przekroczył on liczbę 24 punktów podczas gdy na dzień wydawania decyzji posiadał jedynie 5 punktów (art. 7,10 § 1, 77 § 1 k.p.a.); - poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i wydanie decyzji pomimo zakreślenia terminu do zgłoszenia wniosków, co skutkowało niemożnością przedstawienia zaświadczenia stanie posiadanych punktów ( art. 8,9, 10 § 1, 8 1k.p.a.). W oparciu o powyższe zarzuty A. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że pomimo tego, iż organ pouczył go o możliwości zgłoszenia wniosków w terminie 14 dni, to negatywną decyzję wydał w dniu kiedy skierował do niego pouczenie. W ocenie skarżącego organy zobowiązane są do ewidencjonowania punktów karnych, a kierowca ma prawo uzyskać rzetelną informację o ich liczbie i nie można na kierowcę przerzucać obowiązku zliczania ilości punktów. W dniu wydawania decyzji skarżący posiadał jedynie 5 punktów karnych, pozostałe zaś uległy przedawnieniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach orzeczenia wskazano, że od 2 lutego 2008r. do 29 września 2008 r. skarżącemu naliczono 28 punktów, zaś w przypadku gdy dana osoba w ciągu roku przekroczy liczbę 24 punktów to starosta wydaje decyzje o zatrzymaniu prawa jazdy, a przepisy te mają charakter obligatoryjny. Wątpliwości w zakresie ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego rozstrzyga komendant wojewódzki policji i w sprawie nie ma znaczenia, że w dniu wydawania decyzji skarżący posiadał 5 punktów, gdyż pozostałe uległy przedawnieniu. Pismo z 9 czerwca 2010 r. zostało skarżącemu doręczone omyłkowo, a o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym był on poinformowany pismem z dnia 17 maja 2010 r. Powyższą decyzję zaskarżył A. K. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania: - art. 7, 10 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia przez Starostę stanu faktycznego sprawy oraz uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów, co skutkowało przyjęciem, że skarżący przekroczył liczbę 24 punktów, podczas kiedy na dzień wydania decyzji posiadał on jedynie 5 punktów; - art. 8, 9, 10 i 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i wydanie decyzji pomimo zakreślenia w piśmie z dnia 9 czerwca 2010 r. 14-dniowego terminu, co skutkowało tym, że skarżący nie zdążył przedstawić zaświadczenia o stanie posiadanych punktów karnych; - art. 135 ust. 1 pkt g ustawy Prawo o ruchu drogowym, poprzez przyjęcie, że skarżący na dzień wydania decyzji przez Starostę przekroczył liczbę 24 punktów karnych, podczas gdy w tym dniu posiadał jedynie 5 punktów. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Uzasadniając zarzuty A. K. podkreślił, że zawiadomienie o możliwości zgłoszenia uwag i wniosków zastało mu doręczone tego samego dnia co decyzja organu I instancji, natomiast stwierdzenie organu odwoławczego, iż nastąpiło to na skutek omyłki jest lakoniczne. Uchybienia organów administracji nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywatela działającego w dobrej wierze. To organy administracji zobowiązane są do ewidencjonowania punktów karnych i nie można na kierowcę przerzucać obowiązku zliczania punktów z kilku czy kilkunastu mandatów. Na dzień wydania decyzji przez organ I instancji skarżący nie przekroczył liczby 24 punktów, bo posiadał ich tylko 5. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej decyzji, wskazać przede wszystkim należy, że skarga podlega uwzględnieniu, jednak z innych względów niż podniesione w jej zarzutach, które w zdecydowanej większości były chybione. W żadnym wypadku nie można podzielić twierdzeń skarżącego dotyczących tego, że uniemożliwiono mu przed wydaniem decyzji przez organ I instancji zgłoszenia wniosków, żądań i przedstawienia nowych dowodów. Przypomnieć należy, że decyzja organu I instancji została wydana w dniu "[...]", natomiast skarżący pismem z dnia 17 maja 2010 r., doręczonym mu 25 maja 2010 r. został zawiadomiony o możliwości zgłoszenia wniosków, żądań lub dowodów w terminie 14 dni. Pomimo upływu terminu skarżący żadnych wniosków nie złożył. Faktem jest, że skarżącemu przesłano jeszcze jedno pismo (o identycznej treści) z dnia 9 czerwca 2010 r., doręczone 14 czerwca 2010 r., jednak pomimo tego, że jego przesłanie było ewidentnym błędem organu administracji nie można uznać aby skarżący na skutek jego otrzymania poniósł jakiekolwiek negatywne konsekwencje. Przede wszystkim A. K. wcześniej był pouczony o możliwości zgłoszenia wniosków i żądań, a pismo z ponownym zbędnym pouczeniem otrzymał tego samego dnia co decyzję organu I instancji, tak więc nie mogło ono w żaden realny sposób wpłynąć na zachowania skarżącego dotyczące udziału w prowadzonym postępowaniu. Podkreślić należy również to, że skarżący w postępowaniu przed organem II instancji jak i w postępowaniu sądowym żadnych wniosków ani nowych dokumentów nie przedłożył. Podobnie należy się odnieść do twierdzeń skarżącego dotyczących tego, że nie można na kierowcę przerzucać obowiązku zliczania otrzymanych punktów karnych. Twierdzenie to jest błędne, co potwierdził w swym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny, bo to właśnie kierowca ma obowiązek czuwać nad tym ile punktów karnych posiada, jeżeli nie chce ponieść negatywnych konsekwencji związanych z przekroczeniem dozwolonej ich liczby. Rzeczą oczywistą jest, że ewidencję punktów prowadzą stosowne organy ale trudno jest sobie nawet wyobrazić sytuację, w której miałyby one obowiązek informowania każdego kierowcy o potencjalnej możliwości przekroczenia dozwolonej ilości punktów. Skarżący stawiając zarzut mówiący o tym, że w dniu wydania decyzji przez organ I instancji posiadał jedynie 5 punktów nie wyjaśnił swoich twierdzeń w sposób precyzyjny. W aktach administracyjnych sprawy (k – 12) znajduje się jednak zaświadczenie wydane przez Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego z dnia 14 listopada 2008 r. stwierdzające, że skarżący w dniu 8 listopada 2008 r. odbył szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym ( Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm. ). Pamiętając o tym, że sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi należało tę kwestię dokładnie rozważyć. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji był przepis art. 138 § 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym (dalej określana jako ustawa) w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g tejże ustawy, stanowiący, że decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku przekroczenia przez kierującego pojazdem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego wydaje starosta. Istotna więc jest ewidencja punktów, która zgodnie z przepisem art. 130 ust. 1 ustawy prowadzona jest przez policję. W zależności zaś od popełnionego naruszenia danej osobie przypisuje się do 10 punktów, które podlegają wpisowi do ewidencji. Ustawa przewiduje również możliwość zmniejszenia liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego w przypadku odbycia szkolenia na własny koszt przez kierowcę, przy czym możliwość ta nie dotyczy kierowców w okresie 1 roku od dnia wydania prawa jazdy po raz pierwszy ( art. 130 ust. 3 ). Powyższe ograniczenie dotyczące możliwości zmniejszenia liczby punktów jest jedynym ograniczeniem jakie wprowadza ustawa. Stosownie do treści art. 130 ust. 4 ustawy minister właściwy do spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu oraz ministrem sprawiedliwości, mając na uwadze dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego określi w drodze rozporządzenia: 1/ sposób punktowania i liczbę punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego; 2/ warunki i sposób prowadzenia ewidencji, o której mowa w ust. 1 oraz tryb występowania z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji; 3/ program szkolenia i jednostki upoważnione do prowadzenia szkolenia, o którym mowa w ust. 3; 4/ liczbę punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia; 5/ podmioty uprawnione do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji, o której mowa w ust. 1. Wskazać należy, że na tej podstawie zostało wydane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236, poz. 1998 ze zm.), które w § 8 ust. 4 stanowi, że kierowcy wpisanemu do ewidencji, po przedstawieniu zaświadczenia o odbyciu szkolenia, właściwy organ zmniejsza o 6 liczbę posiadanych punktów, odejmując je według kolejności wpisów. Od reguły tej zawarte jest odstępstwo w ustępie 6 paragrafu 8, mówiące o tym, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24. Przepis art. 178 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z takiego konstytucyjnego ukształtowania pozycji sędziego wynika prawo sędziów do kontrolowania zgodności z ustawami aktów niższego niż ustawa rzędu, realizowane poprzez odstąpienie od ich stosowania w razie stwierdzenia ich sprzeczności z ustawą. Powyższe stanowisko znajduje swoje oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., OPS 4/05, opubl. ONSA i WSA z 2006 r. nr 2, poz. 39). Zwrócić należy uwagę na to, że obowiązek badania czy przepis § 8 ust. 6 cytowanego wyżej rozporządzenia jest zgodny z ustawą i mieści się w granicach jej upoważnienia zalecił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lipca 2010 r. w sprawie I OSK 885/09 wskazując, iż ta norma rozporządzenia poszerza zakres wyłączenia określony w art. 130 ust. 3 zdanie drugie ustawy. Powyższa kwestia była już wcześniej przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie III SA/Gd 475/08 (wyrok z dnia 19 marca 2009 r.), które sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela w całej rozciągłości. Przepis ustawy w sposób jasny i kategoryczny formułuje zasadę, że odbycie szkolenia powoduje zmniejszenie ilości punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, jedyny wyjątek dotyczy kierowcy posiadającego prawo jazdy przez czas krótszy niż jeden rok. Jeżeli przepis ustawy określa zasadę jednocześnie przewidując w niej jeden wyjątek to należy uznać, że wprowadzenie kolejnego wyjątku wymagałoby szczególnego przepisu rangi ustawowej lub przepisu rozporządzenia wydanego na podstawie wyraźnej delegacji ustawowej. Upoważnienie ustawowe zawarte w art. 130 ust. 4 pkt. 4 ustawy upoważnia właściwego ministra do określenia w drodze rozporządzenia liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia, nie zawiera ono natomiast delegacji dookreślania osób, wobec których odjęcie punktów pomimo odbytego szkolenia nie jest dopuszczalne. Przepis § 8 ust. 6 cytowanego rozporządzenia pozbawia kierowcę, który przekroczył 24 punkty, możliwości zmniejszenia posiadanych punktów w związku z odbytym szkoleniem, pomimo braku ustawowego upoważnienia w tym zakresie. W tej sytuacji należało uznać, że przepis rozporządzenia został wydany nie tylko z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 130 ust. 4 ustawy, ale też że pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 130 ust. 3 ustawy. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje to, że skarżącemu za popełnienie wykroczeń drogowych w okresie od 2 kwietnia 2008 r. do 29 września 2008 r. naliczono 28 punktów. Organy administracji orzekając w niniejszej sprawie nie uwzględniły jednak faktu, że skarżący w listopadzie 2008 r., czyli na 11 miesięcy przed wszczęciem postępowania odbył szkolenie skutkujące zmniejszeniem liczby naliczonych punktów. Na marginesie niniejszych rozważań należy zauważyć, iż niewiadomą w sprawie pozostaje to dlaczego wniosek o sprawdzenie kwalifikacji i tym samym wszczęcie postępowania w sprawie nastąpiło ponad rok od popełnienia ostatniego wykazanego we wniosku wykroczenia. Czy był to efekt wyłącznie opieszałości organów, czy też postępowania skarżącego skutkującego tym, że przez bardzo długi czas wpisy te miały charakter tymczasowy. Reasumując, stwierdzić należy, że skoro przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym nie zawierają ograniczenia uprawnienia kierowcy do zmniejszenia liczby posiadanych punktów w związku z odbyciem szkolenia, z tego powodu, że przed rozpoczęciem szkolenia dopuścił się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24, zaś delegacja ustawowa nie pozwalała na wprowadzenie takiego ograniczenia, to należało uznać, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji, naruszają prawo materialne tj. art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Skarżący przedłożył zaświadczenie o odbytym szkoleniu, niezgodne więc z prawem obliczenie ilości posiadanych punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego skutkować mogło naruszeniem art. 138 § 1 w zw. z art. 135 pkt 1 lit. g cytowanej ustawy przez uznanie, że skarżący przekroczył 24 punkty i zachodziła przesłanka do zatrzymania mu prawa jazdy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W punkcie 2 wyroku orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. o kosztach postępowania sądowego, zaś w punkcie 3 z mocy art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.