I OSK 83/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gugała-Szczerbicka po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 października 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 386/10 w sprawie ze skargi J. B. w przedmiocie niewykonania przez Starostę S. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 02 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 38/09 oddala skargę kasacyjną Sygn. I OSK 83/11 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 386/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej zwany WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. B. w przedmiocie niewykonania przez Starostę S. wyroku WSA z dnia 2 lipca 2009 r. sygn. II SA/Bk 38/09, skargę oddalił. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: w dniu [...] maja 2010 r. J. B. wystąpił z wnioskiem o ukaranie Starosty S. grzywną w maksymalnej wysokości za niewykonanie wyroku WSA z dnia 2 lipca 2009 r. sygn. II SA/Bk 38/09 wskazując, że pismem z dnia 2 kwietnia 2010 r. wezwał organ do wykonania wyroku, następnie w związku z żądaniem organu, złożył stosowne oświadczenie 4 maja 2010 r. a Starosta pomimo to nie wydał rozstrzygnięcia. Odpowiadając na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie podnosząc, że wyrok w sprawie sygn. II SA/Bk 38/09 nie nakładał na organ żądnych obowiązków, a dotyczył wyeliminowania z obrotu prawnego postanowień o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę WSA ustalił, że Wojewoda Podlaski decyzją z [...] października 2007 r. nr [...], stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. z [...] lipca 1983 r. w części dotyczącej wywłaszczenia od W. B. /ojca skarżącego/ działek o nr [...] oraz [...]. W piśmie z [...] lutego 2008 r. J. B. skierował do Starosty S. i Burmistrza S. wniosek zawierający żądanie wydania nieruchomości nr [...] i [...], poprzez wydzielenie tych działek z ulic G. i S. lub odtworzenie ich granic. Rozpoznając wniosek, Starosta S. zobowiązał J. B. do dostarczenia postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po W. B.; postanowienia tego skarżący nie przedłożył. Postanowieniem z dnia [...] września 2008 r., organ zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. powołując się na fakt wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Podlaskiego z [...] października 2007 r. nr [...], który to wniosek złożył Burmistrz S. Postanowienie o zawieszeniu postępowania, w związku z zażaleniem wnioskodawcy, zostało utrzymane w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego i stanowiło przedmiot skargi. WSA wyrokiem z 2 lipca 2009 r., sygn. II SA/Bk 38/09 uchylił postanowienia organów obu instancji o zawieszeniu postępowania, gdyż w dniu zawieszenia postępowania nie istniały przeszkody w kontynuowaniu procesu albowiem decyzja Wojewody Podlaskiego z [...] października 2007 r. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Jednocześnie WSA nakazał Staroście S. dalsze prowadzenie postępowania, po uprzednim sprecyzowaniu jego przedmiotu, ustaleniu legitymacji prawnej podmiotu występującego z żądaniem wszczęcia postępowania oraz po potwierdzeniu ostateczności decyzji wydanej przez Ministra Infrastruktury. Po zwrocie akt, co nastąpiło [...] września 2009 r., w związku z wezwaniem organu do wykonania wyroku i złożonym przez J. B. oświadczeniem z dnia [...] maja 2010 r., Starosta powiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. odmówił wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków wynikłych z ostatecznej decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2007 r. W takim stanie faktyczny WSA, opisanym na wstępie wyrokiem, skargę oddalił i zacytował materialnoprawną podstawę wymierzenia grzywny organowi, a także wskazał na możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu, jeżeli po wyroku uchylającym strona stwierdza pozostawanie organu w opieszałości. Odnosząc się do skargi WSA wskazał, że J. B. spełnił wymóg formalny w postaci wezwania organu do wykonania wyroku sądu administracyjnego, jednakże ze względu na przedmiot postępowania w sprawie sygn. II SA/Bk 38/09 oraz wytyczne zawarte w uzasadnieniu uwzględniającym skargę nie można przyjąć, aby Starosta S. został zobowiązany do zawieszenia postępowania względnie odmowy zawieszenia. Stąd też trafnie podniósł organ, że żadne zobowiązanie w przedmiocie zawieszenia nie zostały wydane. Jednocześnie WSA zgodził się z poglądem organu, że w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o niewykonaniu wyroku WSA o sygn. II SA/Bk 38/09, gdyż wyrok uchylający postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego nie posiada atrybutu wykonalności, ponieważ ma jedynie na celu wyeliminowanie wadliwego postanowienia. Natomiast skarżący we wniosku wskazywał na okoliczności, które mogłyby stanowić przesłanki wystąpienia ze skargą na bezczynność organu w głównym postępowaniu prowadzonym w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. Jednakże Starosta wydał w tym przedmiocie decyzję w dniu 10 czerwca 2010 r. Zatem brak było podstaw do wymierzenia organowi grzywny, w oparciu o art. 154 § 1 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej J. B., reprezentowany przez adwokata, zaskarżył powyższy wyrok w całości, i wskazując na art. 174 pkt 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucił: - obrazę art. 154 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niezasadne uznanie, że nie zaistniały podstawy do uwzględnienia skargi na niewykonanie wyroku WSA z 2 lipca 2009 r., sygn. II SA/Bk 38/09 i na tej podstawie oddalenie skargi; - obrazę art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez brak w zaistniałych okolicznościach faktycznych sprawy, potraktowania skargi na niewykonanie wyroku jako skargi na bezczynność (art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) i na tej podstawie podjęcie rozstrzygnięcia wymaganego art. 417¹ § 2 Kodeksu cywilnego; - naruszenie art. 23 w zw. z art. 22 ust. 2 zdanie drugie Prawa o geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), przez brak jego zastosowania i w miejsce tego niewłaściwe zastosowanie przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczących bezczynności organu, jak i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z tymi przepisami. Na tych podstawach sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA lub ewentualnie wydanie w trybie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzygnięcia reformatoryjnego, przy zasądzeniu kosztów postępowania, w tym kosztów pełnomocnictwa według norm przepisanych i zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Według skarżącego, spór zakończony zaskarżony wyrokiem oraz wyrokiem w sprawie o sygn. II SA/Bk 38/09 skoncentrowany jest na ostatecznej decyzji Wojewody Podlaskiego z [...] października 2007 r., Nr [...]. J. B. skarżąc skutecznie w sprawie o sygn. II SA/Bk 38/09 postanowienie o zawieszeniu postępowania – skarżył faktycznie bezczynność Starosty S., albowiem wskazana decyzja nie została odnotowana w ewidencji gruntów i budynków. Według strony, nie można przyznać racji Sądowi, że po wyroku sygn. II SA/Bk 38/09 Starosta S. mógłby zawiesić postępowanie w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Instytucja zawieszenia postępowania nie ma zastosowania w postępowaniu wykonawczym ostatecznej decyzji administracyjnej, ponieważ tę instytucje zastępuje wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji, która uprawnia organ od powstrzymania się w odnotowaniu ostatecznej decyzji administracyjnej. Ponieważ w wykonaniu wyroku sądowego nie mogło zapaść ponownie postanowienie o zawieszeniu postępowania, a jedynie decyzja administracyjna kończącą postępowanie w sposób określony w art. 104 § 2 K.p.a., to istniały podstawy do uwzględnienia skargi w trybie art. 154 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego też oddalenie skargi stanowi obrazę art. 154 § 1 tej ustawy. W odniesieniu do drugiego zarzutu wskazano, że zaistniałe w sprawie okoliczności oraz art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakazywały potraktowanie wniesionej skargi na niewykonanie wyroku jako skargi na bezczynność organu administracji. Strona podkreśliła, iż Starosta S. wiedząc że wyrok WSA nie podlega wykonaniu lekceważył terminy do załatwienia sprawy oraz wezwanie do wykonania wyroku. Zasada falsa demonstratio non nocet a także art. 9 K.p.a. nakazywały potraktować w tej sytuacji wezwanie do wykonania wyroku, jako zażalenie na bezczynność z art. 37 § 1 K.p.a. i przekazać go organowi wyższej instancji do rozpoznania. Ponieważ na datę wyrokowania Starosta S. załatwił sprawę wydaniem decyzji, rola Sądu ograniczała się do stwierdzenia stanu bezczynności po przekazaniu do wykonania wyroku w sprawie o sygn. II SA/Bk 38/09 oraz stwierdzenia jej okresu. Takie rozstrzygnięcie jest wymagane przez art. 417¹ § 2 Kodeksu cywilnego. Z tej przyczyny doszło do naruszenia art. 154 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sposób mający wpływ na treść orzeczenia. Z kolei zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego został oparty na błędzie w niezastosowaniu art. 23 w zw. z art. 22 ust. 2 zdanie drugie Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Skarżący wyraził pogląd, że z mocy wskazanych przepisów organ miał obowiązek odnotowania spornej i ostatecznej decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2007 r., nr [...] najpóźniej w terminie 30 dni, termin te nie powinien być przedłużany. W tym kontekście wyrok w sprawie o sygn. II SA/Bk 38/09 nie został przez Starostę wykonany, albowiem decyzja Wojewody Podlaskiego nie została odnotowana w ewidencji gruntów i budynków. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ponieważ w niniejszej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności nie występuje, dlatego NSA związany był granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z przepisem art.154 § 1 p.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Powyższy przepis wyróżnia dwie sytuacje, w których możliwe jest wystąpienie ze skargą o wymierzenie organowi grzywny. Pierwsza, gdy uprzednio toczyło się w tej sprawie postępowanie dotyczące bezczynności organu, zakończone prawomocnym wyrokiem zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a organ nie wywiązuje się z tego obowiązku; przypadek taki w sprawie nie występuje. Druga obejmuje sytuację, gdy wydany był w tej sprawie wyrok uchylający lub stwierdzający nieważność aktu lub czynności i po tym wyroku organ orzeczenia nie wykonuje, pozostając w bezczynności. Wydanie przez sąd administracyjny wyroku uwzględniającego skargę i brak działania organu po tym wyroku nie w każdym jednak przypadku stanowić będzie podstawę do wymierzenia organowi grzywny. Podstawę taką może stanowić wyłącznie wyrok podlegający wykonaniu przez organ. Wyrok sądu administracyjnego rozstrzygający o istocie sporu między skarżącym a organem, czyli o zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności uwzględniający skargę, w zakresie tego rozstrzygnięcia nie nadaje się do wykonania w postępowaniu egzekucyjnym, zarówno sądowym, jak i administracyjnym. Można więc mówić co najwyżej o konieczności lub dopuszczalności jego wykonania w szerokim znaczeniu, niepowiązanym ze stosowanym środków przymusu egzekucyjnego /zob. M. Romańska: Skuteczność orzeczeń sądów administracyjnych, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2010, str.447/. Jednakże nawet przy szerokim rozumieniu wykonalności wyroku sądu administracyjnego, nie każde orzeczenie sądu administracyjnego nadaje się do wykonania przez organ. Innymi słowy, nie zawsze w rezultacie wyroku uwzględniającego skargę konieczne będzie wydawanie nowego aktu lub czynności przez organ administracyjny. Np. uchylenie przez sąd aktu nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.) oznacza, że stosowna uchwała lub zarządzenie takiego organu odzyskuje moc obowiązującą i nie zachodzi potrzeba podejmowania jakiejkolwiek działalności przez organ nadzoru /tak T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004 r., s. 271/. Do orzeczeń nie nadających się do wykonania zliczyć też należy wyroki uwzględniające skargę i stwierdzające wydanie zaskarżonej decyzji czy postanowienia z naruszeniem prawa /art.145 § 1 pkt 3 p.p.s.a./, a także stwierdzające wydanie uchwały jednostki samorządu terytorialnego z naruszeniem prawa /art.147 § 1 in fine p.p.s.a./. W orzecznictwie wskazano również /wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 2068/09, LEX nr 597487/, że atrybutu wykonalności nie ma wyrok uwzględniający skargę i uchylający postanowienia organów obu instancji o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Wyrok taki usunął bowiem przeszkodę do kontynuowania postępowania administracyjnego w postaci postanowienia o zawieszeniu postępowania a jego konsekwencją jest to, że postępowanie administracyjne może się nadal toczyć. Podkreślić przy tym należy, że po takim wyroku organ nie ma podstaw prawnych do wydawania postanowienia o podjęciu tego postępowania, a tylko w takiej sytuacji, gdyby hipotetycznie takie postanowienie należałoby wydać, a organ tego nie czynił, można by mówić o niewykonaniu wyroku i tym samym o bezczynności organu po wyroku uwzględniającym skargę na postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego. W realiach sprawy wyrok WSA z dnia 2 lipca 2009 r. sygn. II SA/Bk 38/09, na który J. B. wskazuje twierdząc, że nie został wykonany i w tym upatruje podstawę do wymierzenia organowi grzywny, uwzględnił skargę J. B. na postanowienie o zawieszeniu postępowania, eliminując z obrotu prawnego zaskarżone i poprzedzające je postanowienie. Usunął więc przeszkodę w kontynuowaniu postępowania administracyjnego i nie dawał podstawy organowi do podjęcia w tym wpadkowym postępowaniu jakiegokolwiek już rozstrzygnięcia przewidzianego przepisami k.p.a. Wobec tego ma rację WSA stwierdzając, że wyrok sygn. II SA/Bk 38/09 nie nadawał się do wykonania a w konsekwencji nie została spełniona przesłanka do wymierzenia organowi grzywny, mimo braku aktywności organu po tym wyroku. Jeszcze raz podkreślić należy, że skutkiem wyroku w sprawie sygn. II SA/Bk 38/09 było wyłącznie wyeliminowanie nielegalnego postanowienia tamującego kontynuowanie prowadzonego postępowania. Wydając orzeczenie WSA nie nakazał Staroście S. wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia administracyjnego, lecz jedynie wykonanie czynności zmierzających do wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy administracyjnej. Reasumując, skoro z wyrokiem sygn. II SA/Bk 38/09 nie wiązał się atrybut wykonalności, WSA trafnie nie dopatrzył się przesłanek do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. Nieuprawniony jest również zarzut naruszenia przez WSA przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niepotraktowanie skargi J. B. jako skargi na bezczynność Starosty S. Według powołanej regulacji, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie można przy tym pominąć, że to granice sprawy wyznaczają zakres sądowej kontroli. Przedmiotem kontroli WSA była oznaczona w wyraźny sposób przez stronę skarżącą sprawa niewykonania wyroku. Niewykonanie wyroku sądu administracyjnego nie jest tą samą sprawą co kontrola bezczynności organu w postaci niewydania aktu lub niepodjęcia czynności. WSA nie był władny zmienić oznaczonej przez J. B. w skardze sprawy obejmującej kontrolę niewykonania wyroku na sprawę dotyczącą bezczynności organu, gdyż w takim przypadku dopuściłby się naruszenia przepisu art. 134 § 1 in fine p.p.s.a. /Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy/. Chybiony jest także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 23 w zw. z art. 22 ust. 2 zdanie drugie Prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez ich niezastosowanie. Należy przypomnieć, że wyrok WSA z 2 lipca 2009 r., o sygn. II SA/Bk 38/09, nie nakazywał organowi załatwienia sprawy czyli konkretyzacji przepisów prawa materialnego. Dlatego rozpoznając skargę dotyczącą niewykonania tego wyroku WSA nie mógł zastosować przepisów prawa materialnego i w ogóle nie miał podstaw do zajmowania stanowiska odnośnie do treści norm prawa materialnego. Rozpoznawał bowiem sprawę, której granice wyznaczyła skarga J. B., a ta dotyczyła wymierzenia organowi grzywny w oparciu o art. 154 § 1 p.p.s.a. Reasumując stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.