IV SA/Wa 1504/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2010 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia - uchyla zaskarżoną decyzję - IV SA/Wa 1504/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Minister Gospodarki utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2010 r., którą nie stwierdził nieważności orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] kwietnia 1961 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa pn. P. Minister Gospodarki w zaskarżonej decyzji podniósł, że: nie można przypisać orzeczeniu Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] kwietnia 1961 r. wady wskazanej w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.", tylko z tej przyczyny, iż późniejszą decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] stwierdzono nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] grudnia 1952 r. nr [...] wydanego w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedmiotowym przedsiębiorstwem; stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] grudnia 1952 r., które stanowiło podstawę do wydania orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] kwietnia 1961 r., nie stanowi przestanki stwierdzenia nieważności tego orzeczenia, lecz może być rozważane w ramach dyspozycji art. 145 § 1 pkt 8 k. p. a. - wznowienia postępowania, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione; - w piśmie z dnia 19 kwietnia 2010 r. A. G. poniósł, iż wnosi odwołanie od decyzji z dnia [...] marca 2010 r. stwierdzając jednocześnie, że wnosi o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 145 § 1 pkt 8 k. p. a. W związku z tym Minister Gospodarki pismami z dnia 23 kwietnia 2010 r. i z dnia 13 maja 2010 r. zwrócił się do wnioskodawcy o jednoznaczne sprecyzowanie treści jego pisma z dnia 19 kwietnia 2010 r. poprzez wskazanie, czy stanowiło ono żądanie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] kwietnia 1961 r. w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Gospodarki decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] grudnia 1952 r. (art. 145 § 1 pkt 8 k. p. a.), czy też żądanie ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] marca 2010 r. Pismem z dnia 2 czerwca 2010 r. A. G. podniósł, że jego wolą, być może niewłaściwie wyartykułowaną, jest działanie w trybie art. 127 § 2 k. p. a., o czym wnioskował na wstępie pisma z dnia 19 kwietnia 2010 r. oraz wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] marca 2010 r. w trybie art. 127 § 3 k. p. a. Minister Gospodarki potraktował więc pismo z dnia 19 kwietnia 2010 r. jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2010 r., o czym strony postępowania zostały poinformowane pismem z dnia 9 czerwca 2010 r.; zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. nr 11, poz. 37 ze zm.), zwanej dalej "ustawą z 1958 r.", przedsiębiorstwa pozostające w dniu wejścia w życie tej ustawy pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. nr 21, poz. 67), zwanego dalej "dekretem z 1918 r.", przechodzą z mocy prawa na własność Państwa, chyba że nastąpi ich zwrot w trybie określonym w ustawie z 1958 r. Przejście przedsiębiorstwa na własność Państwa na podstawie ustawy z 1958 r. następowało z mocy samego prawa, a dotyczyło tych przedsiębiorstw, które pozostawały pod przymusowym zarządem państwowym ustanowionym na podstawie powyższego dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r.; skoro więc w dniu [...] grudnia 1952 r. wydane zostało zarządzenie Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedmiotowym przedsiębiorstwem, to bezsprzecznie istniała przesłanka do wydania przez Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1961 r. stwierdzającego przejście na własność Państwa tego przedsiębiorstwa. W chwili wydania orzeczenia z 1961 r. przedsiębiorstwo znajdowało się pod przymusowym zarządem państwowym, a zarządzenie Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] grudnia 1952 r. pozostawało w obrocie prawnym; * stosownie do art. 2 i art. 9 ust. 2 ustawy z 1958 r. Przewodniczący Komitetu Drobnej Wytwórczości, wydając orzeczenie z dnia [...] kwietnia 1961 r., potwierdził fakt objęcia przedmiotowego przedsiębiorstwa przymusowym zarządem państwowym na podstawie zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] grudnia 1952 r., a przesłanka z art. 2 ustawy z 1958 r., warunkująca przejście przedsiębiorstwa z mocy prawa na własność Państwa, była w tym czasie spełniona. Tym samym orzeczenie z 1961 r. w dacie jego wydania nie pozostawało w sprzeczności z przepisami art. 2 i art. 9 ust. 2 ustawy z 1958 r.; - stwierdzenie nieważności zarządzenia w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedmiotowym przedsiębiorstwem, czyli uznanie go za nieważne z mocą ex tunc, tj. od dnia jego wydania, nie skutkuje przypisaniem wady rażącego naruszenia prawa decyzji wydanej na podstawie decyzji uznanej za nieważną, czyli w tym konkretnym wypadku - orzeczenia z 1961 r. Z powiązania art. 9 ust. 2 z art. 2 ustawy z 1958 r. i z art. 2 dekretu z 1918 r. wynika, że właściwy minister zobowiązany był wydać orzeczenie stwierdzające przejście przedsiębiorstwa z mocy prawa na własność Państwa, o ile przedsiębiorstwo to było objęte zarządzeniem o ustanowieniu zarządu państwowego, a nie nastąpił jego zwrot w trybie określonym w ustawie z 1958 r. Przed dniem 25 lutego 1958 r. przedmiotowe przedsiębiorstwo nie zostało zwrócone byłemu właścicielowi, pomimo iż podejmował on próby jego odzyskania (pismo Z. G. z dnia 30 maja 1958 r. skierowane do Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła); * wobec powyższego orzeczenie z 1961 r. stanowiło potwierdzenie stanu prawnego, jaki istniał w dniu 8 marca 1958 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z 1958 r., a zarządzenie Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] grudnia 1952 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu nad przedmiotowym przedsiębiorstwem było dla Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości wiążące i stanowiło podstawę do stwierdzenia zaistnienia ustawowej okoliczności wynikającej z przepisu art. 2 ustawy z 1958 r., tj. objęcia przedsiębiorstwa przymusowym zarządem państwowym. Pomiędzy orzeczeniem z 1961 r. a zarządzeniem z 1952 r. istniał związek materialnoprawny, wyrażający się w ustawowym obowiązku Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości wydania orzeczenia z 1961 r. w związku z ustanowieniem na mocy zarządzenia z 1952 r. przymusowego zarządu państwowego. Istniejący związek zależności prawnej między orzeczeniem z 1961 r. a zarządzeniem z 1952 r. powoduje, że nie można przypisać wady rażącego naruszenia prawa orzeczeniu z 1961 r. tylko dlatego, iż stwierdzono nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z 1952 r.; * stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] grudnia 1952 r., będące podstawą do wydania orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] kwietnia 1961 r., nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności tego orzeczenia, lecz może być rozważane w ramach dyspozycji art. 145 § 1 pkt 8 k. p. a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2464/05). Wskazana powyżej regulacja prawna nawiązuje do sytuacji, w której mamy do czynienia z ciągiem działań prawnych, gdzie jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę do wydania drugiej (innej) decyzji. Należy przy tym zaznaczyć, że wydanie tej drugiej decyzji nie jest możliwe bez uprzedniego wydania decyzji pierwszej. Przepisy k. p. a. nie określają wad, jakimi musi być dotknięta decyzja wcześniejsza, by stanowiła podstawę do wznowienia postępowania. Rozstrzygające znaczenie ma więc jej uchylenie, zmiana, jak również unieważnienie, mimo że omawiany przepis wskazuje tylko na dwie pierwsze przesłanki. Tym samym brak w art. 145 § 1 pkt 8 k. p. a. wyraźnego odniesienia do nieważności decyzji nie zmienia zasady, że w przypadku unieważnienia decyzji wcześniejszej nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności tej drugiej, ale właśnie do wznowienia postępowania w sprawie. Przyczyną powstających wątpliwości na tym tle jest nieprecyzyjna regulacja zawarta w art. 145 § 1 pkt 8 k. p. a., która nie została dostosowana do zmian wprowadzonych do k. p. a. w 1980 r., kiedy to ustawodawca odszedł od konstrukcji "uchylenia decyzji jako nieważnej", na rzecz stwierdzenia nieważności decyzji. Jakiekolwiek zatem wzruszenie decyzji administracyjnej nie wywołuje skutku automatycznie, a daje jedynie podstawę do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w trybie wznowienia postępowania. Skargę na decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. wniósł A. G. zarzucając jej naruszenie art. 7-9, a także art. 145 § 1 pkt 8 k. p. a. przez bezpodstawne uznanie, iż skarżący nie wnosił o wznowienie postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż skarżący podczas całego postępowania administracyjnego występował bez pomocy zawodowego prawnika, co nakładało na organ szczególny obowiązek troski w zapewnieniu mu należytej pomocy, informacji oraz zagwarantowanie jego słusznych interesów. Przebieg postępowania, a w szczególności treść adresowanych do skarżącego pism jednoznacznie wskazuje nie na troskę o jego interes prawny, lecz na polemikę prawniczą między zawodowym pracownikiem administracji, a nie znającym prawa obywatelem. Wywoływanie takiej sytuacji jest niedozwolone, a wręcz szkodliwe dla strony, czego dowodem jest zaskarżona decyzja. Zaznaczono, że skarżący wskazywał w pismach z dnia 19 kwietnia 2010 r. oraz z dnia 4 maja 2010 r. podstawę prawną swoich roszczeń, tj. art. 145 § 1 pkt 8 k. p. a. Nie ulega wątpliwości, iż korespondencja wskazana trafiała do adresata, bowiem w odpowiedzi wysyłane były pisma informacyjne, mogące być interpretowane dwojako lub wręcz opacznie. Działając w dobrej wierze skarżący starał się zadośćuczynić wymaganiom organu i nie będąc prawnikiem składał sugerowane mu wprost oświadczenia, które następnie zostały zinterpretowane na jego niekorzyść. Pomimo tego, treść jego oświadczeń woli z dnia 19 kwietnia 2010 r. i z dnia 4 maja 2010 r. wprost wskazuje na wolę wznowienia postępowania, czego nie uwzględniła zaskarżona decyzja. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy uznał, iż narusza ona prawo w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Słuszne są zarzuty skargi, odnoszące się do naruszenia praw skarżącego i wprowadzania go w błąd podczas wyjaśniania zakresu i przedmiotu jego pism, kierowanych do organu, po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Prawdą jest, że skarżący podczas całego postępowania administracyjnego występował bez pomocy zawodowego prawnika, co nakładało na organ szczególny obowiązek troski w zapewnieniu mu należytej pomocy, informacji oraz zagwarantowanie jego słusznych interesów. Słuszny jest zarzut skarżącego, że przebieg postępowania, a w szczególności treść adresowanych do niego pism jednoznacznie wskazuje nie na troskę o jego interes prawny, lecz na polemikę prawniczą między zawodowym pracownikiem administracji, a nie znającym prawa obywatelem. Wywoływanie takiej sytuacji jest niedozwolone, a wręcz szkodliwe dla strony, czego dowodem jest zaskarżona decyzja. Mimo, iż skarżący wskazywał w pismach z dnia 19 kwietnia 2010 r. oraz z dnia 4 maja 2010 r. podstawę prawną swoich roszczeń, wysyłane były do niego pisma z prośbą o sprecyzowanie jego roszczeń, redagowane w sposób zmuszający wręcz do udzielenia odpowiedzi takiej, która w konsekwencji upoważniła organ do utrzymania w mocy własnej decyzji z dnia [...].03.2010. Rację ma skarżący, że pisma, kierowane do niego przez organ, mogły być interpretowane dwojako lub wręcz opacznie. Działając w dobrej wierze skarżący starał się zadośćuczynić wymaganiom organu i nie będąc prawnikiem składał sugerowane mu wprost oświadczenia, które następnie zostały zinterpretowane na jego niekorzyść. Pomimo, iż treść oświadczeń woli skarżącego z dnia 19 kwietnia 2010 r. i z dnia 4 maja 2010 r. wprost wskazuje na wolę wznowienia postępowania, organ nie uwzględnił tej woli w zaskarżonej decyzji. Takie potraktowanie skarżącego, jakie miało miejsce w sprawie, jest całkowicie niedopuszczalne i stanowi naruszenie jego praw oraz przepisów art. 7, 8 i 9 k.p.a. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji. Podczas ponownego rozpoznania sprawy organ powinien potraktować pisma skarżącego z dnia 19 kwietnia 2010 i 04 maja 2010 zgodnie z ich treścią tj. rozważyć je jako wniosek skarżącego o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej orzeczeniem Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...].04.1961, stosownie do pouczenia w tej kwestii, jakie znalazło się w uzasadnieniu decyzji organu I instancji.