II OSK 66/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1474/10 w sprawie ze skargi Z. M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 8 czerwca 2010 r. nr GDOŚ/DOP-p-286-228/2120/10/mb w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Z. M. na rzecz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kwotę 280 (słownie: dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1474/10, po rozpoznaniu skargi Z. M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści, uchylił zaskarżone postanowienie. Jak wynika z uzasadnienia wyroku postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010r. po rozpatrzeniu wniosku Z. Matczyńskiego w sprawie wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., że nieruchomości nr ew. 30/12, 30/13, 30/17 położone w miejscowości G., gmina S. nie są objęte formą ochrony przyrody, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2009r, Nr 151, poz. 1220 ze zm.) - Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że celem prowadzonego postępowania było ustalenie czy przedmiotowe nieruchomości znajdują się w granicach parku narodowego. Z pisma Dyrektora Wigierskiego Parku Narodowego z dnia 28 kwietnia 2008r. wynika, że wskazane działki znajdują się w granicach Wigierskiego Parku Narodowego, a zatem wydanie zaświadczenia o żądanej przez zainteresowanego treści jest niemożliwe. Wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez Z. M., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010r. utrzymał w mocy swoje poprzednie postanowienie z dnia [...] kwietnia 2010r. W uzasadnieniu zostały powtórzone poprzednie wywody, a dodatkowo organ podkreślił, że stosownie do art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Jednym z takich przepisów jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 lipca 1997r. w sprawie Wigierskiego Parku Narodowego. O zgodności tego aktu z Konstytucją RP oraz z ustawą orzeka Trybunał Konstytucyjny. Tym samym Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie jest organem właściwym do oceny zgodności z prawem powołanego rozporządzenia w sprawie Wigierskiego Parku Narodowego. Skargę na powyższe postanowienie do sądu administracyjnego wniósł Z. M. reprezentowany przez pełnomocnika. Zaskarżonemu aktowi zarzucił nierozpoznanie istoty sprawy oraz wniósł o jego uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego organ ograniczył się do zbadania czy nieruchomości, których dotyczył wniosek znajdują się w granicach parku narodowego. Tymczasem wniosek o wydanie zaświadczenia nie dotyczył informacji o geograficznym położeniu nieruchomości, ale tego, że działki skarżącego nie są objęte ochroną w formie parku narodowego. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazywano, że nie został dochowany w przypadku tych działek tryb objęcia formą ochrony przyrody wskazany w ustawie z dnia 1949r., jak również tryby przewidziane w późniejszych ustawach, co powoduje, że nieruchomości skarżącego nie podlegają rygorom właściwym dla parku narodowego. W uzasadnieniu swojego drugiego postanowienia organ nie odniósł się do wyżej wskazanych twierdzeń. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Odmowa wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W niniejszej sprawie skarżący żądał wydania zaświadczenia, że nieruchomości stanowiące jego własność nie są objęte formą ochrony przyrody, jaką jest park narodowy. Rozpoznając powyższe żądanie organ odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści, powołując się na położenie geograficzne nieruchomości skarżącego (w obydwu postanowieniach). Według ustaleń organu działki skarżącego znajdują się w granicach Wigierskiego Parku Narodowego. Park ów został utworzony w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 1988r. w sprawie utworzenia Wigierskiego Parku Narodowego. Przy czym 6 marca 1997 r. zostało wydane nowe rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie Wigierskiego Parku Narodowego (Dz. U. Nr 24, poz. 124), gdzie opisano dokładnie obszary wchodzące w skład tego parku. W zaskarżonym postanowieniu Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska dodatkowo stwierdził, że nie jest uprawniony do badania zgodności rozporządzenia w sprawie Wigierskiego Parku Narodowego z Konstytucją oraz aktami rangi ustawowej. Tymczasem we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawca wskazał, że nie chodziło mu o geograficzne usytuowanie działek, lecz ustalenie, że nie zostały zachowane procedury odnośnie objęcia nieruchomości stanowiącej własność prywatną reżimem parku narodowego. Rzecz dotyczyła ustawy o ochronie przyrody z 1949r. W tej sytuacji działki skarżącego nie są objęte formą ochrony przyrody, jaką jest park narodowy. W tym zakresie organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 107 § 3 k.p.a., jak również art. 140 k.p.a. i 11 k.p.a. Przede wszystkim organ odwoławczy (tutaj rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) nie może ograniczać się do zbadania prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, lecz powinien rozpatrzyć sprawę na nowo, w tym także ustosunkować się do zarzutów podniesionych, we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wobec konieczności zagwarantowania obywatelowi odpowiednio wszystkich zasad postępowania administracyjnego, również w postępowaniu uproszczonym, nie ma przeszkód procesowych, aby stosować te przepisy przy wydawaniu postanowień o odmowie wydania zaświadczenia. Sąd pierwszej instancji wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ nie może ograniczyć się do powtórzenia stanowiska uprzednio zajętego, lecz ma obowiązek ustosunkować się do argumentów strony i rozpatrzyć wniosek zgodnie z jego żądaniem sformułowanym przez zainteresowanego. Jeżeli tych argumentów nie podziela winien dać temu wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Nie może przy tym, mając na uwadze specyfikę postępowania w sprawie zaświadczeń, prowadzić ustaleń, czy zostały zachowane procedury przewidziane w poprzednio obowiązujących przepisach dla włączania nieruchomości prywatnej w obszar tworzonego parku narodowego. Może jedynie opierając się na prowadzonym centralnym rejestrze form ochrony przyrody stwierdzić, czy wskazane działki skarżącego stanowią obszar Wigierskiego Parku Narodowego, czy też nie. Badanie bowiem czy zostały naruszone przepisy przy tworzeniu tego parku w zakresie działek skarżącego stanowiłoby nieuprawnione ustalanie zmian stanu prawnego, które to miały miejsce w przeszłości. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2005 r., sygn. akt OSK 1777/04, w którym Sąd wskazał, że na postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie bądź odmowę wydania zaświadczenia składają się czynności o charakterze materialno-technicznym. Nie można drogą zaświadczenia wywołać skutków kształtujących stosunki prawne, tj. przyznawać albo ograniczyć bądź pozbawić uprawnienia. W przedmiotowej sytuacji zaświadczenie nie może prowadzić do kształtowania sytuacji prawnej działek, lecz jedynie ma odzwierciedlać stan prawny wynikający z prowadzonego przez organ rejestru. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) poprzez sporządzenie przez Sąd pierwszej instancji niespójnego uzasadnienia, w którym nie wyjaśniono w sposób należyty podstawy podjętego w wyroku rozstrzygnięcia oraz podano błędne wskazania co do dalszego postępowania, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 107 § 3 k.p.a., art. 140 k.p.a. i art. 11 k.p.a., poprzez niewykazywanie przez Sąd pierwszej instancji, że organ naruszył ww. przepisy kodeksu, a w szczególności, że naruszył je w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 3. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sadowi administracyjnemu w Warszawie a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie w zakresie w jakim zmierzała do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zasadnym był zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) polegający na sporządzeniu przez Sąd pierwszej instancji niespójnego uzasadnienia, w którym nie wyjaśniono w sposób należyty podstawy podjętego w wyroku rozstrzygnięcia oraz podano błędne wskazania co do dalszego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] podkreślił, że zdaniem organu nieruchomości stanowiące własność skarżącego znajdują się w granicach Wigierskiego Parku Narodowego, którego granice określa rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie Wigierskiego Parku Narodowego (Dz. U. Nr 24, poz. 124), a organ nie jest uprawniony do badania zgodności rozporządzenia z Konstytucją oraz aktami rangi ustawowej. Sąd pierwszej instancji z jednej strony, uwzględnił skargę i wskazał organowi, że ponownie rozpatrując sprawę nie może on ograniczyć się do powtórzenia stanowiska uprzednio zajętego, lecz ma obowiązek ustosunkować się do argumentów strony i rozpatrzyć wniosek zgodnie z jego żądaniem sformułowanym przez zainteresowanego. Jeżeli tych argumentów nie podziela winien dać temu wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Z drugiej jednak strony wskazał, że organ mając na uwadze specyfikę postępowania w sprawie zaświadczeń, nie może prowadzić ustaleń, czy zostały zachowane procedury przewidziane w poprzednio obowiązujących przepisach dla włączania nieruchomości prywatnej w obszar tworzonego parku narodowego. Może jedynie opierając się na prowadzonym centralnym rejestrze form ochrony przyrody stwierdzić, czy wskazane działki skarżącego stanowią obszar Wigierskiego Parku Narodowego, czy też nie. Te kwestie natomiast jak sam wskazał w uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie organ ustalił i dał temu wraz w swoich rozstrzygnięciach. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji nie wykazał, czy stwierdzone naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane powyżej wady uzasadnienia wyroku powodują, że nie poddaje się ono kontroli instancyjnej. Jednocześnie wskazać należy, że jak niewadliwie przyjął Sąd pierwszej instancji organ do którego skierowano wniosek o wydanie zaświadczenia nie jest uprawniony do prowadzenia ustaleń czy zostały zachowane procedury przewidziane w poprzednio obowiązujących przepisach dla włączenia nieruchomości prywatnej w obszar tworzonego parku narodowego. Podkreślić należy, że istotą obowiązku nakładanego na obywateli jest jego kreowanie aktami o charakterze ustawowym bądź podustawowym. Tymczasem jak tranie wskazał organ administracji publicznej, granice Wigierskiego Parku Narodowego, określa rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie Wigierskiego Parku Narodowego (Dz. U. Nr 24, poz. 124). Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.