II GSK 251/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 7 października 2010 r. sygn. akt III SA/Lu 326/10 w sprawie ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnosty do wykonywania badań technicznych pojazdów oraz nakazu zwrotu dokumentu nadającego uprawnienia diagnosty oddala skargę kasacyjną Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalił skargę S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2010 r., w przedmiocie cofnięcia uprawnień do przeprowadzania badań technicznych pojazdów oraz zobowiązania do zwrotu dokumentu potwierdzającego uprawnienia. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji podał, że Starosta Ł. decyzją z dnia [...] marca 2010 r. cofnął S. M. uprawnienia do przeprowadzenia badań technicznych pojazdów. W dniu 30 grudnia 2009 r. Starosta otrzymał bowiem odpis prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Ł. z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt: [...], z którego wynikało, że S. M. uznany został winnym przestępstwa z art. 179 k.k., polegającego na tym, że w dniu [...] września 2008 r. jako uprawniony diagnosta Okręgowej Stacji Kontroli Pojazdów wbrew szczególnemu obowiązkowi dopuścił do ruchu pojazd marki Opel Calibra nr rej. [...], który, w ocenie policji, był w stanie bezpośrednio zagrażającym bezpieczeństwu w ruchu lądowym. W dniu [...] lutego 2010 r. przeprowadzono kontrolę w Okręgowej Stacji Kontroli Pojazdów, w wyniku której ustalono, że w ewidencji komputerowej badań technicznych pojazdów był zapis o przeprowadzeniu w dniu [...] września 2008 r. przez S. M. badania technicznego pojazdu marki Opel Calibra z wynikiem pozytywnym. Dokonując analizy wyników postępowania organ I instancji doszedł do wniosku, że S. M. bezprawnie dopuścił się czynu, o jakim mowa w art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), gdyż przeprowadził badanie techniczne niezgodnie z określonym zakresem i sposobem wykonywania oraz dokonał wpisu w dowodzie rejestracyjnym pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym i przepisami. Kontrolowany pojazd nie mógł być bowiem uznany za sprawny, a tym samym dopuszczony do ruchu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., na podstawie m.in. art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa o ruchu drogowym, utrzymało w mocy decyzję Starosty Ł. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. wniósł S. M. Sąd I instancji, uzasadniając oddalenie skargi, na wstępie wskazał, że materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa o ruchu drogowym, zgodnie z którym starosta cofa diagnoście uprawnienia do wykonywania badań technicznych, jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli, o której mowa w art. 83 ust. 6, stwierdzono: przeprowadzenie przez diagnostę badania technicznego niezgodnie z określonym zakresem i sposobem wykonania; wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami. Cofnięcie uprawnień uzależnione jest od ustalenia, że diagnosta wydał zaświadczenie albo też dokonał wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami. Sąd I instancji stwierdził, że decyzje wydawane w przedmiocie cofnięcia uprawnień mają charakter decyzji związanych, co oznacza, że w sytuacji gdy stwierdzone zostały uchybienia wskazane powyżej, to obowiązkiem starosty jest cofnięcie diagnoście uprawnień. Dalej WSA wskazał, że prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w Ł. z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt [...] nie stanowił podstawy do wydania decyzji przez Starostę Ł., a jedynie był podstawą do wszczęcia postępowania w celu cofnięcia uprawnień skarżącemu. Starosta po otrzymaniu wskazanego powyżej wyroku, przeprowadził kontrolę stacji pojazdów, w której S. M. pracował. Ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2010 r. według Sądu I instancji wykazały, iż w dniu [...] września 2008 r. skarżący przeprowadził badanie techniczne spornego pojazdu i dokonał w dowodzie rejestracyjnym wpisu o wykonaniu badania technicznego z wynikiem pozytywnym, co utrwalone zostało w rejestrze badań technicznych prowadzonym przez stację kontroli pojazdów. Z dokonanych przez organ czynności kontrolnych i ich wyniku, w połączeniu z prawomocnym wyrokiem skazującym skarżącego, WSA wywiódł, iż skarżący w trakcie wykonywania swoich obowiązków jako diagnosta dokonał wpisu do dowodu rejestracyjnego niezgodnie ze stanem faktycznym, skoro Sąd Rejonowy uznał, iż w dniu [...] września 2008 r. (tj. w dniu badania technicznego pojazdu) dopuścił do ruchu pojazd w stanie bezpośrednio zagrażającym bezpieczeństwu w ruchu lądowym, Kolegium prawidłowo dokonało ustaleń faktycznych w sprawie, dopuszczając jako dowód wszystko, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie było sprzeczne z prawem. Wyrok ten spowodował ujawnienie określonego naruszenia prawa oraz był podstawą do wszczęcia postępowania z urzędu. Dla oceny możliwości zastosowania sankcji określonej w przepisie art. 84 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym, sposób ujawnienia naruszenia prawa nie miał podstawowego znaczenia. Przeprowadzona przez organ kontrola potwierdziła fakt, iż skarżący w dniu [...] września 2008 r. dokonał wpisu do dowodu rejestracyjnego niezgodnie ze stanem faktycznym, oznacza to, że w tym dniu samochód marki Opel Calibra poddany był badaniom technicznym. Zdaniem Sądu I instancji, organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowody i na podstawie jego całokształtu wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję Starosty Ł., w sposób prawidłowy dokonał zaś interpretacji art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa o ruchu drogowym. Dlatego WSA orzekł, powołując w podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. M., zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa o ruchu drogowym przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że prawomocny wyrok karny Sądu Rejonowego w Ł. w sprawie o sygn. akt [...] oraz ustalenia kontroli przeprowadzonej u skarżącego w dniu [...] lutego 2010 r. stanowią podstawę do wydania przez organ decyzji cofającej S. M. uprawnienia diagnosty. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że cofnięcie przez starostę uprawnień diagnoście do wykonywania badań technicznych musi być poprzedzone przeprowadzeniem kontroli, przy czym wyłącznie uchybienia stwierdzone w jej trakcie mogą stanowić podstawę do nałożenia sankcji, o których mowa w art. 84 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym. Samo powzięcie przez starostę wiadomości o naruszeniu przez stronę obowiązków diagnosty w związku z zapadłym wyrokiem karnym nie mogło stanowić samodzielnej podstawy do wydania przez organ decyzji w trybie tego przepisu. Dalej zarzucono Sądowi I instancji, iż rozstrzygając sprawę miał do dyspozycji wyłącznie dowody w postaci odpisu wyroku Sądu Rejonowego w Ł. z dnia 12 marca 2009 r. oraz ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2010 r. Ustalenia przeprowadzonej przez starostę kontroli odwołują się wyłącznie do treści wyroku Sądu Rejonowego w Ł. Kontrolujący nie przeprowadzili żadnych czynności zmierzających do jego weryfikacji. Nie wskazują również na żadne inne uchybienia w prowadzeniu stacji kontroli pojazdów. S. M. został skazany wyłącznie za przestępstwo z art. 179 k.k. i nie zarzucono mu popełnienia przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentów (art. 271 k.k.). Gdyby istniały przesłanki do cofnięcia skarżącemu uprawnień diagnosty, to uczyniłby to Sąd w Ł. w ramach postępowania karnego, czego jednak nie uczynił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia prawa materialnego polega na błędnym rozumieniu treści określonej normy prawnej i tym samym znaczeniu przepisu lub też tylko terminu występującego w jego treści. Natomiast niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego polega na tzw. błędzie w subsumpcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczające zakres badania sprawy przez sąd II instancji. Ponieważ składające się na podstawy kasacyjne zarzuty wyznaczają granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, istotne znaczenie ma należyte ich sformułowanie. W szczególności koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie przedstawienie ogólnych uwag dotyczących podstaw kasacyjnych i granic ponownego rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny jest konieczne, zważywszy na konstrukcję skargi kasacyjnej. Mianowicie skarga kasacyjna oparta jest wyłącznie na pierwszej podstawie kasacyjnej, na którą składają się zarzuty naruszenia prawa materialnego. W związku z tym należy przypomnieć, że przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewidujący oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia prawa materialnego, określa jednocześnie postacie, w jakich to naruszenie może nastąpić, a mianowicie przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, to mylne zrozumienie treści zastosowanego przepisu, a naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie, to zagadnienie prawidłowego odniesienia normy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego. W uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. W przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu prawa materialnego, uzasadnieniem jest wyjaśnienie dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany (por. post. Sądu Najwyższego z dnia 17 listopada 2000 r., sygn. akt II UKN 56/00, Prok. i Pr. 2002/6/50). Dopuszczalne jest także zarzucenie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. obydwu form naruszenia prawa materialnego, w sytuacji gdy niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa było konsekwencją jego błędnej wykładni. Decydując się na postawienie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, w następstwie której doszło do niewłaściwego zastosowania tego prawa, kasator winien wpierw wskazać na czym polegał błąd Sądu w rekonstrukcji treści konkretnej normy prawnej i podać jaka powinna być wykładnia właściwa i dlaczego przyjęta przez Sąd wykładnia skutkowała niewłaściwym zastosowaniem błędnie wyłożonego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt II GSK 388/06, zbiór lex 193936). W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca powołując się na podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., wskazała naruszenie prawa materialnego, tj. art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że prawomocny wyrok karny wydany w sprawie o sygn. akt [...] oraz ustalenia kontroli z dnia [...] lutego 2010 r. stanowią podstawę do wydania decyzji cofającej S. M. uprawnienia diagnosty. W uzasadnieniu tak sformułowanego w petitum skargi kasacyjnej zarzutu podniesiono, że z treści art. 84 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym wynika, iż cofnięcie diagnoście uprawnień do wykonywania badań technicznych musi być poprzedzone przeprowadzeniem kontroli, przy czym wyłącznie uchybienia stwierdzone w jej trakcie mogą stanowić podstawę do nałożenia sankcji, o których mowa w tym przepisie. Taka treść uzasadnienia powyższego zarzutu wskazuje, że w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono obydwie formy naruszenia art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Autor skargi kasacyjnej upatruje zarzut błędnej wykładni w tym, iż treść art. 84 ust. 3 ww. ustawy oznacza, że o ile wyniki kontroli przeprowadzonej w trybie ustawowo określonym nie wykażą, aby diagnosta dopuścił się przeprowadzenia badania technicznego w sposób niezgodny z określonym zakresem i sposobem wykonania lub też by dopuścił się on wydania zaświadczenia albo dokonania wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu w sposób niezgodny ze stanem faktycznym lub przepisami, niemożliwym staje się odebranie mu uprawnień. Samo powzięcie przez starostę wiadomości o naruszeniu przez stronę obowiązków diagnosty w związku z zapadłym wyrokiem karnym nie może stanowić samodzielnej podstawy do wydania przez organ decyzji w trybie powołanego przepisu ustawy Prawa o ruchu drogowym. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać trzeba, że jest on bezzasadny. W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2012 r., sygn. II GPS 2/11 (baza orzeczeń nsa.gov.pl) przyjęto bowiem, że sposób ujawnienia dopuszczenia się przez diagnostę naruszenia określonego w art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) nie ma znaczenia dla oceny możliwości zastosowania sankcji przewidzianej w tym przepisie. W uzasadnieniu powołanej uchwały wyjaśniono istotę regulacji zawartych w ustawie – Prawo o ruchu drogowym, dotyczących uprawnień nadzorczych starosty w stosunku do stacji kontroli pojazdów i uprawnień nadzorczych starosty w stosunku do diagnostów. W związku z tym należy jedynie zauważyć, że postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnoście wszczynane jest z urzędu, a "wynik przeprowadzonej kontroli", o którym stanowi art. 84 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, jest informacją o takim stanie faktycznym, który w świetle prawa materialnego obliguje organ do uregulowania sytuacji poprzez podjęcie określonej decyzji. Nie oznacza to, że wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnoście może nastąpić tylko wówczas, gdy wynik kontroli przeprowadzonej u przedsiębiorcy ujawni wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami. Aczkolwiek powołana uchwała odnosi się wprost do regulacji z art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, to przyjąć należy, że trafny jest pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1450/07 (baza orzeczeń nsa.gov.pl), iż biorąc pod uwagę cel przepisu art. 84 ust. 3 ww. ustawy należy uznać, że nie może mieć podstawowego znaczenia dla oceny możliwości zastosowania danej sankcji sam sposób ujawnienia dopuszczenia się określonego naruszenia. Skoro Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni wskazanego przepisu ustawy – Prawo o ruchu drogowym, to nie jest trafny zarzut niewłaściwego jego zastosowania w zakresie sformułowanym w petitum skargi kasacyjnej. Stan faktyczny sprawy jest bowiem taki, że wydanie zaskarżonej decyzji zostało poprzedzone wszczęciem z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia uprawnień. Natomiast informacja o prawomocnym wyroku karnym była jedynie podstawą do wszczęcia przeprowadzenia kontroli w przedsiębiorstwie skarżącego. Wyniki tej kontroli zawarte w protokole kontroli, a także ww. prawomocny wyrok karny dały podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. W skardze kasacyjnej zarzucono też niewłaściwe zastosowanie art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym przez to, że prawomocny wyrok karny, na mocy którego S. M. został skazany za przestępstwo z art. 179 k.k. oraz ustalenia kontroli przeprowadzonej u skarżącego w dniu [...] lutego 2010 r., w których odwoływano się wyłącznie do treści tego wyroku, nie mogły stanowić wystarczającej podstawy do wydania przez organ decyzji cofającej diagnoście uprawnienia do wykonywania badań technicznych. Otóż tak sformułowany zarzut niewłaściwego zastosowania art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na wykazanie jego zasadności dowodzą, że zarzut ten pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że prawomocny wyrok oraz wyniki przeprowadzonej kontroli zawarte w sporządzonym protokole kontroli, to nic innego jak dowody przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym w celu ustalenia określonego stanu faktycznego sprawy. Tak sformułowany i uzasadniony zarzut w istocie sprowadza się do kwestionowania oceny legalności ustalonego stanu faktycznego. W związku z tym stwierdzić należy, że nie można w skardze kasacyjnej skutecznie stawiać zarzutu naruszenia prawa materialnego, co do jego niewłaściwego zastosowania, gdy z jej uzasadnienia wynika, że wadliwie zostały ustalone okoliczności faktyczne, bez wskazania przy tym jakie normy postępowania naruszył Sąd I instancji w procesie kontroli legalności zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt FSK 568/04, opubl. ONSAiWSA 2005/4/69). W rozpoznawanej sprawie nie został natomiast sformułowany zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) Z tych zatem przyczyn zarzut niewłaściwego zastosowania art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym należało uznać za chybiony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną uzasadnionych podstaw i na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.