III SA/Wr 265/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sędziowie : Sędzia WSA Marcin Miemiec, Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Maciej Guziński (sprawozdawca), , Protokolant: Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 października 2010 r. sprawy ze skargi W. K. na czynność Starosty Powiatu S. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. dalej idącą skargę oddala; III. zasądza na rzecz strony skarżącej od Starosty Powiatu S. kwotę [...] ([...]) złotych kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. W. K. (dalej skarżący) zwrócił się do Starosty Powiatu S. o zwrot nadpłaty za wydanie kart pojazdu, w wiązku z rejestracją na terytorium Polski 29 pojazdów nabytych w innym kraju członkowskim UE, w łącznej kwocie [...] zł. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał m.in., iż opłata z tytułu wydania kart pojazdu została pobrana na podstawie norm prawnych sprzecznych z Konstytucją RP. Strona wykazała również, że nadwyżka ponad kwotę właściwą uiszczona każdorazowo w związku z wydaniem karty pojazdu stanowi świadczenie nienależne i nieekwiwalentne. Pismem z dnia [...] r. (sygn. [...]) Starosta S. uznał roszczenie skarżącego za bezzasadne. W zawiązku z powyższym, pismem z dnia [...] r., skarżący wezwał Starostę do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie pisma z dnia [...] r. oraz uznanie uprawnienia do zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu. W odpowiedzi na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Starosta podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] r. Skarżąca – działając przez pełnomocnika - złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na odmowę zwrotu przez Starostę Powiatu S. zawyżonej opłaty za karty pojazdów. Zaskarżonemu aktowi z zakresu administracji publicznej zarzucił naruszenie przepisów prawa, tj.: - art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm., w dalszej części - Prawo o ruchu drogowym) w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm.; w dalszej części - Konstytucja), poprzez brak zastosowania. Bowiem nadwyżka ponad kwotę 75 zł uiszczona każdorazowo w związku z wydaniem jednej karty pojazdu przekracza równowartość kosztów poniesionych przez organ z tytułu jej wydania. Stanowisko to potwierdza wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia . (sygn. akt U 6/04), w którym uznano, iż § 1 ust. 1 Rozporządzenia z 2003 r. jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji. Powyższe stanowisko, zdaniem skarżącego, może być analogicznie odniesione do opłat za kartę pojazdu pobranych na podstawie § 1 ust. 2 Rozporządzenia z 2002 r. - art. 90 ust. 1 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (w dalszej części - TWE), poprzez brak zastosowania (w odniesieniu do opłat pobranych po dniu 1 maja 2004 r.). Przepis ten sprzeciwia się on opłacie, takiej jak ta przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., która to oplata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany. - art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071; w dalszej części KPA, poprzez brak zastosowania. Organy administracji mają obowiązek podejmowania działań gwarantujących załatwienie sprawy w oparciu o przepisy prawa niesprzeczne z ustawą, Konstytucją, prawem wspólnotowym. Z związku z powyższym naruszeniem prawa skarżący wniósł o uchylenie skarżonego pisma Starosty S. jako aktu z zakresu administracji publicznej oraz o uznanie uprawnienia skarżącego do zwrotu nadpłaty w odniesieniu do wskazanych 29 kart pojazdów, a także o zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi strona przeciwna – reprezentowana przez pełnomocnika - wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w poprzednich pismach. Wskazał, że Trybunał Konstytucyjny faktycznie uznał, że przepisy przedmiotowego rozporządzenia są niezgodne z Konstytucją i ustawą zwykłą, jednakże jednocześnie dokonał odroczenia terminu mocy obowiązującej przepisu do dnia 1 maja 2006 r. Podniósł organ, że w uzasadnieniu do swojego wyroku Trybunał Konstytucyjny podkreślił wyraźnie, że uznano za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r. celem umożliwienia wprowadzenia do tego czasu - bez pozbawiania powiatów odpłatności za ich czynności — nowej regulacji, zgodnej z postanowieniami Konstytucji. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego został zatem wydany w ten sposób, by do czasu wydania nowego rozporządzenia powiaty — a zatem i miasta na prawach powiatu — mogły pobierać opłaty za wydanie kart pojazdu z oczywistym założeniem braku konieczności ich zwrotu. W uzasadnieniu organ powołał się także na stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w uchwale Izby Cywilnej z dnia 17 dnia 2007 roku, sygn. III CZP 125/07 (publ. OSNC z 2008 r., Nr 12, poz. 138), uznające, że skutki orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. dotyczą jedynie stanów faktycznych powstałych po dniu jego wejścia w życie określonym w treści orzeczenia tj. od dnia 1 maja 2006 r. W konsekwencji, zdaniem organu, przesłanka niekonstytucyjności rozporządzenia nie uzasadnia zwrotu jakiejkolwiek części pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu. Dalej w uzasadnieniu wskazano, że wprawdzie Trybunał Sprawiedliwości w Strasburgu, postanowieniem z dnia 10. 12-2007 r. w spr. C-134/07 stwierdził, iż opłata za kartę pojazdu naruszała art. 90 akapit I traktatu WE, jednakże z orzecznictwa ETS wynika, że prawo do zwrotu pobranych opłat przez państwa członkowskie niezgodnie z wymogami prawa wspólnotowego ma autonomiczny charakter i musi być wywodzone z systemu prawa wspólnotowego. Zatem po stronie państwa istnieje obowiązek zwrotu pobranej opłaty. Dlatego skarżący z roszczeniem o zwrot części opłaty powinien wystąpić przeciwko Skarbowi Państwa - Ministrowi .Infrastruktury. Podniesiono w uzasadnieniu, że niekonstytucyjność dotyczy jedynie rozporządzenia z 2003 r. a nie z 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd uwzględniając skargę na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Sąd może w wyroku uznać uprawnienie bądź obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.). Wskazać należy, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 rozstrzygnięto kwestię dopuszczalności dochodzenia zwrotu nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu. Przyjęto w niej, że skierowane do organu żądania zwrotu takiej opłaty - uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) - jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd w powyższym wyroku wskazał, że obowiązek uiszczenia opłaty, jak i jej wysokość wynikają bezpośrednio z przepisów prawa. Organ administracji jest tylko zobowiązany, przed wydanie karty pojazdu, do pobrania opłaty, którą według przepisu prawa osoba rejestrująca pojazd ma obowiązek uiścić, bez wydania wcześniej jakiegokolwiek aktu konstytutywnego lub deklaratywnego ze strony organu rejestrującego. Skoro zaś obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, to po pierwsze sam obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a po drugie - organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku - przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego też odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd w obecnym składzie podziela powyższe stanowisko, uznając, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z czynnością odmowy przez Starostę Powiatu S. zwrotu zawyżonej opłaty za kartę pojazdu. Dotyczy ta także żądania zwrotu takiej opłaty - uiszczonej na podstawie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177). Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. skargę na akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżąca dowiedziała się lub mogła dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęcia innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie skarżący zachował powyższy wymógł. Skarżący, z zachowaniem 30-dniowego terminu od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., wniósł skargę do WSA na odmowę zwrotu uiszczonych opłat za wydanie kar pojazdów. Przechodząc do istoty rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że skarżący jako uzasadnienie żądania zwrotu opłaty za wydane karty opłaty drogowej wskazuje głównie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04. Powstaje więc do wyjaśnienia kwestia, czy uzasadnione było domaganie się przez skarżącego zwrotu nadpłaconej opłaty za wydane karty pojazdu, która to opłata zostały pobrana w oparciu o przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, uznany następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Wyjaśniając ów problem przypomnieć należy jakie były motywy przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. Trybunał uznał przede wszystkim, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidywał. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał Konstytucyjny uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. W ocenie Sądu, pomimo, że Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r., przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Podobnie, za niekonstytucyjny należy uznać przepis rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, wydany na tej samej podstawie prawnej, a ustalający opłatę w wysokości 1000 zł za wydanie karty pojazdu. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 178 Konstytucji RP sędziowie, w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że jeżeli sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej niż ustawa rangi, może odmówić z tego powodu jego stosowania. Nie ma rozbieżności zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie co do tego, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy (por. wyrok NSA z 24.02.2009 r., I OSK 418/08; uchwała NSA z 30.10.2000r., OPK 13/00, ONSA z 2001r., Nr 2, poz. 63; wyrok NSA w składzie 7 sędziów z 16.01.2006r., I OPS 4/05, ONSAiWSA nr 2, poz. 39). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który na podstawie art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organu państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (zob. wyrok NSA z 25.08.2009r. I OSK 1270/08). W konsekwencji należało uznać, że objęta kontrolą sądową czynność Starosty Powiatu S. z dnia [...] r. odmowy zwrotu zawyżonej opłaty podjęta został bez podstawy prawnej. Dlatego na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. Orzeczenie w punkcie II sentencji znajduje umocowanie w art. 146 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na czynność organu, może – a więc nie ma obowiązku – uznać uprawnienie wynikające z przepisu prawa, w sprawie zwrotu nadpłaty. W aktach sprawy brak jednoznacznych dowodów, że przedmiotowe opłaty zostały faktycznie poniesione przez skarżącego. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 206 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego, organ winien uwzględnić powyższe stanowisko Sądu.