II OSK 150/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Elżbieta Makowska Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy Czarna Dąbrówka od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt III SA/Gd 130/10 w sprawie ze skargi Rady Gminy Czarna Dąbrówka na zarządzenie zastępcze Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy Czarna Dąbrówka – W. G. oddala skargę kasacyjną Wojewoda Pomorski zarządzeniem zastępczym z [...] sierpnia 2009 r. stwierdził wygaśnięcie z mocy prawa mandatu wójta Gminy Czarna Dąbrówka – W. G. Zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.). W uzasadnieniu podano, że wyrokiem z 13 stycznia 2009 r. w sprawie sygn. akt II K 228/08 Sąd Rejonowy w Lęborku warunkowo umorzył wobec W. G. postępowanie karne o popełnienie przestępstwa z art. 231 § 1 k.k. Wyrok uprawomocnił się w dniu 11 maja 2009 r. (wyrok Sądu Okręgowego w Słupsku z 11 maja 2009 r. sygn. akt VI Ka133/09). Z chwilą uprawomocnienia się wyroku skazującego za czyn z art. 231 § 1 k.k., który stanowi przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, W. G. utracił prawo wybieralności, o którym mowa w art. 3 ust. 2 ustawy z 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.). Stanowi o tym art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z 16 lipca 1998 r.– Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.), w myśl którego nie mają prawa wybieralności osoby, wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Utrata prawa wybieralności w myśl art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z 20 czerwca 2002 r. stanowi przyczynę wygaśnięcia mandatu wójta. Wygaśnięcie mandatu wójta, m.in. z tej przyczyny, stwierdza rada gminy w drodze uchwały najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu, o czym stanowi art. 26 ust. 2 tej ustawy. Ponieważ w tym przypadku Rada Gminy Czarna Dąbrówka uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu wójta nie podjęła (mimo wezwania skierowanego przez Wojewodę Pomorskiego do Rady Gminy pismem z [...] lipca 2009 r.) i w dniu 31 lipca 2009 r. poinformowała Wojewodę Pomorskiego, że na sesji w tym dniu nie stwierdzono wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy Czarna Dąbrówka, zachodziła potrzeba podjęcia zarządzenia zastępczego. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w art. 98a ustawy o samorządzie gminnym, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. Wojewoda Pomorski powiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o konieczności wydania zarządzenia zastępczego pismem z [...] sierpnia 2009 r. W okolicznościach sprawy wydanie zarządzenia stało się zatem konieczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 7 października 2010 r. sygn. akt III SA/Gd 130/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rady Gminy Czarna Dąbrówka na zarządzenie zastępcze Wojewody Pomorskiego z [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy Czarna Dąbrówka – W. G., oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżone zarządzenie zastępcze zostało wydane na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). w związku z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.). Według pierwszego z powołanych przepisów, tj. art. 98a ust. 1 i 2, w wersji obowiązującej w dacie podjęcia zarządzenia zastępczego, jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, art. 26 ust. 2 i 5 ustawy z 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984; Nr 127, poz. 1089 i Nr 214, poz. 1806) (...) w zakresie dotyczącym odpowiednio (...) wygaśnięcia mandatu wójta, (...) nie podejmuje uchwały, (....) wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni, a w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze, zaś następny z przytoczonych przepisów stanowi, że wygaśnięcie mandatu wójta następuje wskutek: 3) utraty prawa wybieralności (...). Prawa wybieralności do rady gminy, stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (j. t. Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.) nie mają zaś osoby: 1) karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego; 2) wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Z akt sprawy wynika, że wyrokiem z 13 stycznia 2009 r. w sprawie sygn. akt IIK 228/08 Sąd Rejonowy w Lęborku warunkowo umorzył wobec W. G. postępowanie karne o popełnienie przestępstwa z art. 231 § 1 k.k., a w związku z wyrokiem Sądu Okręgowego w Słupsku z 11 maja 2009 r. w sprawie sygn. akt VI Ka 133/09, wyrok Sądu pierwszej instancji uprawomocnił się w dniu 11 maja 2009 r. Z dniem uprawomocnienia się wyroku W. G., wójt Gminy Czarna Dąbrówka, stracił prawo wybieralności do rad gmin (...), co stosownie do art. 26 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy z 20 czerwca 2002 r. stanowi przyczynę wygaśnięcia mandatu wójta. Wygaśnięcie mandatu i z tej przyczyny stwierdza rada gminy w drodze uchwały. Według art. 26 ust. 2 wygaśnięcie mandatu w przypadkach określonych w ust. 1 pkt 1-7 stwierdza rada gminy, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu. Przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu z przyczyn, o których mowa w ust. 1 pkt 1-5, należy umożliwić wójtowi złożenie wyjaśnień. Sąd wyjaśnił, w związku z zarzutem skargi, że sformułowanie przepisu "wygaśnięcie mandatu (...) stwierdza rada gminy w drodze uchwały (...) nie pozostawia radzie gminy wyboru co do treści podejmowanej uchwały. Innymi słowy – rada gminy ma obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta w sytuacji, gdy w stosunku do wójta zostanie prawomocnie warunkowo umorzone postępowanie karne za przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego. Zatem nie ma racji skarżący pisząc, że wobec podjęcia przez Radę Gminy Czarna Dąbrówka uchwały de facto odmawiającej wygaszenia mandatu wójta Gminy Czarna Dąbrówka W. G., Wojewoda Pomorski nie miał uprawnień do podjęcia zarządzenia zastępczego. Wynika to wprost z treści przepisów powołanego art. 98a ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Sąd podkreślił, w związku z częścią wstępną skargi, że przedmiotem rozpoznania nie jest legalność uchwały Rady Gminy Czarna Dąbrówka z [...] lipca 2009 roku ani też nie rozważa, czy i jakie rozstrzygnięcie nadzorcze powinien wydać Wojewoda Pomorski. Ocenie Sądu podlega zgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Stosownie do powołanych przepisów prawa, a w szczególności art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w przypadku uchylania się przez radę gminy od podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu wójta w sytuacji przewidzianej prawem wojewoda ma obowiązek wezwać właściwą radę gminy do podjęcia w terminie 30 dni uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu wójta. W sprawie wezwanie przewidziane w powołanym przepisie skierowane zostało przez Wojewodę Pomorskiego do Rady Gminy Czarna Dąbrówka w dniu 6 lipca 2009 r. za nr [...] (dowód – akta adm.). Ponieważ Rada Gminy Czarna Dąbrówka mimo upływu ustawowego terminu nie podjęła uchwały o wygaśnięciu mandatu wójta Gminy, Wojewoda Pomorski pismem z [...] sierpnia 2009 r. [...] zawiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, o konieczności wydania zarządzenia zastępczego i – w dniu [...] sierpnia 2009 r. podjął zaskarżone zarządzenie stwierdzające wygaśnięcie z mocy prawa mandatu wójta Gminy Czarna Dąbrówka – W. G. Zarządzenie doręczone zostało w dniu [...] sierpnia 2009 r. Radzie Gminy Czarna Dąbrówka i W. G. (dowód – akta adm.). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zastępcze nie narusza prawa. Odnosząc się do zarzutów skargi i wniosków składanych przez stronę skarżąca w toku postępowania sądowoadministracyjnego Sąd nie podzielił poglądu strony skarżącej, jakoby w toku postępowania karnego przeciwko W. G. nie wyjaśniono, czy przypisany czyn popełniony został z winy umyślnej, czy nieumyślnej. Jak wynika z hipotezy normy z art. 231 § 1 k.k., typu czynu zabronionego zawartego w § 1 tego artykułu można dokonać działając tylko umyślnie i to zarówno z zamiarem bezpośrednim jak i ewentualnym. Zatem przypisanie sprawcy zarzuconego czynu zawiera jednocześnie wyczerpujący opis przestępstwa. Nadto Sąd nie podzielił poglądu, jakoby przy warunkowym umorzeniu postępowania karnego o dany czyn następowało "prowizoryczne przypisanie sprawcy winy". Takie działanie organów ścigania byłoby całkowicie sprzeczne z prawem i zasadami karania sprawców przestępstw. Wręcz odwrotnie, warunkowe umorzenie postępowania karnego jest możliwe jedynie wówczas, gdy okoliczności popełnienia czynu (a więc – również znamiona strony podmiotowej) nie budzą wątpliwości (por art. 66 § 1 k.k.: "Sąd może warunkowo umorzyć postępowanie karne, jeżeli wina i społeczna szkodliwość czynu nie są znaczne, okoliczności jego popełnienia nie budzą wątpliwości, a postawa sprawcy nie karanego za przestępstwo umyślne, jego właściwości i warunki osobiste oraz dotychczasowy sposób życia uzasadniają przypuszczenie, że pomimo umorzenia postępowania będzie przestrzegał porządku prawnego, w szczególności nie popełni przestępstwa"). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zawiesił postępowanie zgodnie z wnioskiem strony skarżącej do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny wniosku skarżącej o zbadanie zgodności art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin (...) z Konstytucją RP, co nastąpiło wyrokiem TK z 23 marca 2010 r. w sprawie sygn. akt K 19/09. Pozostałe wnioski strony skarżącej – o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego z 28 kwietnia 2010 r. i o wezwanie do udziału w sprawie prokuratora z 11 maja 2010 r. zostały przez sąd oddalone wobec ich bezzasadności. Z tych względów skargę Rady Gminy Czarna Dąbrówka na zarządzenie zastępcze Wojewody Pomorskiego z [...] sierpnia 2009 r., jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd oddalił. Rada Gminy Czarna Dąbrówka wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach: a) naruszenia prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 2 ustawy z 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. z 2002 r. Nr 113, poz. 984 ze zm.) w związku z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów, sejmików województw (Dz. U. Nr 159, poz. 1547 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wójt gminy Czarna Dąbrówka utracił prawo wybieralności w wyniku wydania wobec niego prawomocnego wyroku karnego warunkowo umarzającego postępowanie, o czyn opisany w art. 231 § 1 k.k. w sytuacji, kiedy Sąd karny nie dokonał w treści wyroku ustaleń dotyczących formy (postaci) winy wójta, a Wojewoda Pomorski a priori przyjął, że czyn stypizowany w art. 231 § 1 k.k. można popełnić jedynie umyślnie, w sytuacji gdy czyn ten można popełnić zarówno z winy umyślnej jak i nieumyślnej, a wojewoda nie jest organem uprawnionym do rozstrzygania o formie (postaci) winy sprawcy, gdyż jest to uprawnienie zarezerwowane ustrojowo wyłącznie dla sądów karnych; b) naruszenia prawa materialnego, tj. art. 98a ust. 1 i 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez: (i) jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Wojewoda Pomorski obowiązany był wydać zarządzenie zastępcze o wygaśnięciu mandatu wójta Gminy Czarna Dąbrówka, w sytuacji kiedy prawomocny wyrok karny warunkowo umarzający postępowanie wobec wójta nie określa czy przypisany oskarżonemu czyn jest przestępstwem umyślnym ściganym z oskarżenia publicznego; (ii) oraz poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż Wojewoda Pomorski był uprawniony do wydania zarządzenia zastępczego uchylającego mandat wójt gminy Czarna Dąbrówka w sytuacji kiedy Rada Gminy podjęła uchwałę o odmowie uchylenia mandatu wójta. Na tych podstawach wnosiła o: 1) uchylnie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 26 ust. 2 ustawy z 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.) w związku z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.), nie jest zasadny. Według art. 26 ust. 2 powołanej ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta "Wygaśnięcie mandatu w przypadkach określonych w ust. 1 pkt 1-7 stwierdza rada gminy, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu. Przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu z przyczyn, o których mowa w ust. 1 pkt 1-5, należy umożliwić wójtowi złożenie wyjaśnień". Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów, sejmików województw "Nie mają prawa wybieralności osoby: wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego". Sąd w zaskarżonym wyroku przeprowadził w pełni prawidłową wykładnię powołanych przepisów prawa. Wyrokiem z 13 stycznia 2009 r. sygn. akt II K 228/08 Sąd Rejonowy w Lęborku warunkowo umorzył wobec W. G. postępowanie karne o popełnienie przestępstwa z art. 231 § 1 Kodeksu karnego, a w związku z wyrokiem Sądu Okręgowego w Słupsku z 11 maja 2009 r. sygn. akt VI Ka 133/09, wyrok Sądu Rejonowego w Lęborku uprawomocnił się 11 maja 2009 r. Nie ulega wątpliwości, że Sąd Rejonowy w Lęborku orzekał o czyn zabroniony na podstawie art. 231 § 1 Kodeksu karnego. W doktrynie nie ulega wątpliwości, że typu czynu zabronionego zawartego w § 1 komentowanego przepisu można dokonać działając tylko umyślnie (Kodeks karny. Część szczegółowa, Warszawa 2008, s. 1018; Kodek karny. Komentarz, Warszawa 2011). W art. 231 § 3 Kodeksu karnego ustawodawca uregulował nieumyślną postać przestępstwa nadużycia władzy. W sprawie nie ulega wątpliwości, że Sąd Rejonowy w Lęborku orzekał o popełnienie przestępstwa nadużycia urzędniczego typu podstawowego polegającego na winie umyślnej (art. 231 § 1 Kodeksu karnego) a nie na podstawie art. 231 § 3 Kodeksu karnego – nieumyślnej postaci przestępstwa nadużycia władzy. Ustalenie co do winy umyślnej przesądza prawomocny wyrok Sąd Okręgowego w Słupsku z 11 maja 2009 r. sygn. akt VI Ka 133/09. Ustaleniami tymi związana była zarówno Rada Gminy Czarna Dąbrówka jak i Wojewoda Pomorski. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 98a ust. 1 i 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Sąd przeprowadził w pełni prawidłową wykładnię co do ustalenia przesłanki wygaśnięcia mandatu wójta uregulowaną w art. 26 ust. 2 powołanej ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta oraz przesłankę niepodjęcia przez Radę Gminy Czarna Dąbrówka uchwały o wygaśnięciu mandatu Wójta Gminy Czarna Dąbrówka. Artykuł 26 ust. 2 powołanej ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, przy spełnieniu przesłanki z art. 26 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, nie pozostawia swobody w zakresie treści uchwały, przesądzając jednoznacznie, że rada stwierdza wygaśnięcie mandatu w przypadkach określonych w ust. 1 pkt 1-4 art. 26. Podjęcie uchwały odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia mandatu powoduje, że zostaje spełniony warunek wyznaczony w art. 98a ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym – bezskuteczny upływ terminu stwierdzenia wygaśnięcia mandatu – co daje podstawy do wydania przez wojewodę zarządzenia zastępczego. Oznacza to, że nie jest wyłączona dopuszczalność wydania zarządzenia zastępczego od stwierdzenia nieważności uchwały o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.