II OSK 331/11

Dnia 11 maja 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Przeciwdziałania Elektroskażeniom "Prawo do Życia" z siedzibą w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1257/10 w sprawie ze skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Przeciwdziałania Elektroskażeniom "Prawo do Życia" z siedzibą w Rzeszowie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 maja 2010 r. nr DOA/ORZ/7111/380/10 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Przeciwdziałania Elektroskażeniom "Prawo do Życia" z siedzibą w Rzeszowie kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 8 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1257/10, oddalił skargę Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Przeciwdziałania Elektroskażeniom "Prawo do Życia" z siedzibą w Rzeszowie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 maja 2010 r. znak DOA/ORZ/7111/380/10 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Ogólnopolskie Stowarzyszenie Przeciwdziałania Elekroskażeniom "Prawo do Życia" wystąpiło z wnioskiem o stwierdzenie przez organ z urzędu nieważności pozwolenia na budowę stacji bazowej ERA w Kluczborku. Pozwolenie to inwestor uzyskał decyzją Nr 124/2005 z dnia 9.08.2005r. Starosty Kluczborskiego zatwierdzającą projekt budowlany i wydającą Polskiej Telefonii Cyfrowej pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej ERA nr 53178 na działce ewidencyjnej 114/15. w Kluczborku przy ul. Kościuszki. Jako organizacja społeczna działająca w oparciu o art. 31 § 1 k.p.a., stowarzyszenie wskazywało , że decyzja Starosty został wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska , co powoduje jej nieważność. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 10.05.2010r. DOA/ORZ/7111/380/10 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia , utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 22.02.2010r. odmawiające wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Kluczborskiego z dnia 9.08.2005r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej ERA nr 53178 w Kluczborku przy ul. Kościuszki na działce nr. ewid. 114/15. W uzasadnieniu organ odwoławczy odwołując się do oceny sądu w wyroku z dnia 16.06.2009r. sygn. akt VII SA/Wa 549/09 podkreślił , iż w postępowaniu należało zbadać czy przesłanki nieważnościowe z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a., powoływane we wniosku Stowarzyszenia, są uzasadnione w świetle stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu, gdyż tylko wtedy żądanie wszczęcia postępowania byłoby uzasadnione. Organ nie kwestionował zasadności żądania w świetle celów statutowych organizacji i z punktu widzenia interesu społecznego ( art. 31§1 k.p.a.). Przeprowadzając analizę w powyższym zakresie organ stwierdził, że działka inwestycyjna objęta była zakresem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Kluczbork, a inwestor przy składaniu wniosku uczynił zadość przepisom art. 32 ust. 4 pkt 1i2 oraz art. 33 ust. 2 pkt. Prawo budowlane. Z wypisu miejscowego planu wynika , że dla terenu inwestycji przeznaczona jest funkcja wytwórczo- składowa w której dopuszcza się usytuowanie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem projektowana inwestycja nie narusza planu. Nadto posiada uzgodnienia w zakresie wymagań ochrony środowiska (decyzja Wojewody z 25.05.2005r. oraz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 2.06.2005r.). Znajdujący się w aktach raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wskazuje, iż nie stanowi ona zagrożenia dla ludzi i środowiska. Zatem analiza powyższa jak podkreślił organ odwoławczy, nie wykazała, aby kontrolowane rozstrzygnięcie organu powiatowego dotknięte było wadą nieważności z mocy prawa (art. 156 § 1pkt. 7 k.p.a.) ani też nie stwierdzono, aby decyzja ta rażąco naruszała przepisy obowiązujące w dacie jej wydania. Skargę na powyższe postanowienie złożyło Stowarzyszenie "Prawo do Życia" domagając się jego uchylenia. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art.7,8,9,11,77 i 107§3 k.p.a. a także § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10.11.2004r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających sytuowanie budowli w sąsiedztwie linii kolejowej. Jak podniosła strona skarżąca, budowla może być zlokalizowana w odległości nie mniejszej niż 20m od osi toru skrajnego i przepis ten został naruszony a organ nie wykazał, aby posiadał uprawnienie do odstąpienia od tego wymogu. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że jak wynika z akt sprawy w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z urzędu toczyło się już postępowanie sądowe w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16.06.2009r. uchylił zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazując, iż zadaniem organu będzie rozważenie zasadności wniosku Stowarzyszenia nie tylko w oparciu o przepisy art. 31 § 1 k.p.a. , ale nadto rozważenie zasadności zarzutów skarżącego zawartych w skardze co do istnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. , bowiem organ administracji publicznej wszczyna postępowanie nadzwyczajne z urzędu jedynie wtedy, gdy żądanie organizacji społecznej jest uzasadnione. Stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30.08.2020r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz. 1270) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związany powyższymi zaleceniami organ przeprowadził rozważenia co do istnienia przesłanek z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. i stwierdził, że za udziałem Stowarzyszenia w niniejszym postępowaniu przemawiają zarówno cele statutowe organizacji jak i interes społeczny (w interesie społecznym jest sprawdzenie czy oddziaływanie pola elektromagnetycznego nie jest negatywne dla środowiska). Odwołując się dalej do wskazań sądu, organ rozważał czy przesłanki nieważnościowe przewidziane w art., 156 § 1 pkt. 2 i 7 k.p.a. są uzasadnione w świetle stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji organu stopnia podstawowego. I tak analizując wniosek inwestora co do działki inwestycyjnej 114/15 objętej zakresem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Kluczbork, organ stwierdził, że uczynił on zadość wymaganiom wskazanym w przepisach art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt. 2 i 3 prawa budowlanego, zaś wydanie pozwolenia poprzedziło sprawdzenie zgodności projektu z ustaleniami miejscowego planu. Zgodnie z wypisem z miejscowego planu zagospodarowania terenu dla terenu inwestycji przeznaczono funkcję wytwórczo – składową , w której dopuszcza się sytuowanie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Z akt sprawy wynika, że dokumentacja projektowa inwestycji została uzgodniona w zakresie wymagań ochrony środowiska o czym świadczą decyzje Wojewody Opolskiego z dnia 25.05.2005r. i Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 2.06.2005r. Sporządzony dla przedmiotowej inwestycji raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wskazuje, iż przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej nie stanowi zagrożenia dla ludzi i środowiska. Tym samym zasadnie organ uznał że nie zachodzi przesłanka nieważnościowa z art. 156 § 1 pkt. 7 k.p.a. Z kolei brak stwierdzenia, że naruszone zostały przepisy obowiązujące w dacie jej wydania i to w stopniu rażącym wykluczał przesłankę z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Odnośnie zarzutu skargi o pominięciu art. 19 znowelizowanej ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U 113 z 2005r. poz.954). Sąd pierwszej instancji wskazał, iż inwestor stosownie do tego zapisu ustawy, pismem z dnia 5.08.2005 r. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Kluczborku z wnioskiem o stosowanie na gruncie przedmiotowej sprawy przepisów dotychczasowych tj. obowiązujących przed datą wejścia w życie powyższej ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Ogólnopolskie Stowarzyszenie Przeciwdziałania Elektroskażeniom "Prawo do Życia" z siedzibą w Rzeszowie zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzuciło naruszenie przepisów prawa procesowego: 1. art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - poprzez nie zbadanie oraz nie ustosunkowanie się do § 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 listopada 2004 roku w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie budowli i budynków, drzew lub krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych. 2. art. 135 p.p.s.a poprzez lakoniczne dokonanie oceny decyzji pozwolenia na budowę z dnia 09.08.2005 roku i rym samym nie sprawdzenia prawidłowości stosowania przepisów prawa materialnego oraz odniesienia się od wszystkich obowiązujących aktów prawnych, które należało uwzględnić podczas rozpatrywania sprawy. 3. art. 141 § 4 p.p.s.a w związku z art. 6 oraz 104 § 1 oraz 2 k.p.a. (Dz.U.00.98.1071 ze zm.) w zw. z art. 2 oraz 7 Konstytucji RP poprzez przeprowadzenie postępowania poza uregulowaniami określonymi w przepisach albowiem merytoryczne rozpatrzenie sprawy nigdy nie może nastąpić bez wszczęcia postępowania administracyjnego. W przypadku, w którym wniosek złożyła organizacja społeczna przed wszczęciem postępowania bada się tylko i wyłącznie statut oraz interes społeczny. 4. art. 141 § 4 p.p.s.a w związku z art. 31 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie na stronie 3 wyroku, że cele statutowe oraz interes społeczny przemawiają za wszczęciem postępowania z jednoczesnym utrzymaniem w mocy postanowień odmawiających jego wszczęcia. 5. art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez stwierdzenie, iż inwestycja jest zgodna z miejscowym planem, bez wskazania w wyroku, z jakim, kiedy uchwalonym i przez kogo oraz czy uwzględnia on wymogi nałożone przez Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. 6. art. 34 ust. 3 pkt. 2 ustawy prawo budowlane w związku z § 8 list. 2 pkt. 7, § 11 ust. 2 pkt. 10 rozporządzenia ministra infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez nie dokonanie takiej analizy. Ponadto Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Opolu zakwestionował projekt budowlany uznając, iż nie spełnia on wymogów, o których mowa powyżej. 7. art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez nie ustalenie czy organy zbadały oraz w jaki sposób i kiedy wykonano zobowiązanie z punktu 3 decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 02.06.2005 roku nakazujące wprowadzenie zamian w miejscowym planie zostało wykonane. 8. art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez nie ustalenie, kto i kiedy przeprowadził postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko oraz czy zapewniono udziału społeczeństwu. 9. art. 46 ust 10 ustawy prawo ochrony środowiska (Dz.U.01.62.627 ze zm. w brzmieniu obowiązującym w dniu prowadzenia postępowania poprzez nieustaleni, czy decyzja zawiera informacje o sposobie wykorzystania uwag i wniosków zgłoszonych w związku z udziałem społeczeństwa oraz informacje dotyczące konieczności wykonania analizy porealizacyjnej, o której mowa w art. 56. Brak analizy powyższego przepisu nie pozwala na rozwinięcie go w uzasadnieniu. Wskazując na powyższe zarzuty skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że postępowanie administracyjne objęte kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie ograniczało się do zbadania czy w sprawie zachodzą przesłanki do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Poza tak zakreślony przedmiot postępowania nie był również władny wykraczać sąd rozpoznający skargę. Rolą sądu było jedynie zbadanie, czy w sprawie uprawdopodobnione zostały przesłanki pozwalające na stwierdzenie nieważności decyzji i w tym zakresie za słuszne uznać należy zarzuty skargi kasacyjnej. Skoro zasadnicze znaczenie ma kwestia uprawdopodobnienia zaistnienia podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, to jednocześnie wskazać należy, że uprawdopodobnienie to może wynikać z przytoczonego § 1 § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 listopada 2004 roku w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie budowli i budynków, drzew lub krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych. Tymczasem Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do zarzutu skargi naruszenia § 1 pkt 1 powołanego powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Sąd nie ocenił tym samym, czy istotnie naruszony został wskazany przepis § 1 rozporządzenia, ani też czy ewentualne naruszenie tego przepisu miało charakter rażącego co mogłoby uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a na tym etapie postępowania już samo uprawdopodobnienie takiego naruszenia dawało by podstawę do wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Tym samym podstawa skargi kasacyjnej, polegająca na twierdzeniu, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest usprawiedliwiona. Wskazać w tym miejscu należy, że z przepisów art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika uprawnienie sądu administracyjnego do oparcia się przy rozstrzygnięciu na zarzutach, wnioskach i podstawie prawnej nieprzytoczonej w skardze, ale również nakaz odniesienia się do zarzutów, wniosków i podstawy prawnej w skardze przytoczonych, czego Sąd pierwszej instancji zaniechał w odniesieniu, jak słusznie wskazuje się w skardze kasacyjnej, do jednego z zarzutów skargi. Przytoczone podstawy skargi kasacyjnej, polegające na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, są zatem usprawiedliwione, gdyż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem wykluczyć, że rozważając argumentację skarżącego Sąd pierwszej instancji doszedłby do wniosku, iż zaskarżona decyzja jest wadliwa. Zasadnym jest również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 46 ust 10 ustawy prawo ochrony środowiska albowiem procedura administracyjna w tym przedmiocie wymaga zawarcia informacji o sposobie wykorzystania uwag i wniosków zgłoszonych w związku z udziałem społeczeństwa oraz informacje dotyczące konieczności wykonania analizy porealizacyjnej, o której mowa w art. 56. Skoro tak, to Sąd pierwszej instancji winien wypowiedzieć się, czy brak taki może być uznany za naruszenie prawa dające podstawę do wszczęcia z urzędu postępowania nieważnościowego (stwierdzenia nieważności decyzji). Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna opiera się na uzasadnionych podstawach i z tego powodu na mocy art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Ze względu na charakter stwierdzonych naruszeń prawa, wymagających powtórnego rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny pierwszej instancji w jej pełnym zakresie przedmiotowym, Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego. Posunięcie takie niweczyłoby bowiem cele kontroli instancyjnej ukształtowanej przepisami p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, z mocy art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 203 pkt 1 tej ustawy.