I SA/Po 553/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Skwierzyńska (spr.) Sędziowie NSA Włodzimierz Zygmont WSA Roman Wiatrowski Protokolant st.sekr.sąd. Joanna Świdłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 października 2010 r. sprawy ze skargi Powiatu na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kosztów egzekucyjnych oddala skargę. /-/R.Wiatrowski /-/M. Skwierzyńska /-/ W.Zygmont Naczelnik Urzędu Skarbowego w P., działając jako organ egzekucyjny prowadził postępowanie egzekucyjne wobec Szspitala "P." SPZOZ na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez ten organ - obejmujących zaległości z tytułu podatku od towarów i usług, oraz tytułów wykonawczych wystawionych przez Prezesa Zarządu PFRON w W. - obejmujących zaległości z tytułu obowiązkowych wpłat na rzecz PEFRON. W toku tego postępowania powstały koszty egzekucyjne w łącznej kwocie [...] zł. W związku z likwidacją dnia [...] listopada 2006 r. Szpitala "P." SPZOZ i przejęciem na podstawie art. 60 ust. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (t.j. Dz.U. z 2007r. nr 14, poz.89 ze zm.) zaległości tego podmiotu przez Powiat P. - pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r. pełnomocnik tej jednostki samorządu terytorialnego, działając na podstawie art. 64e § 1 i § 2 pkt. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wniósł o umorzenie przedmiotowych kosztów egzekucyjnych, wskazując jako przesłankę uzasadniającą owe umorzenie istnienie ważnego interesu publicznego oraz trudną sytuację finansową wnioskodawcy. W uzasadnieniu tego wniosku wskazano, że działania Powiatu P. polegające na utworzeniu w miejsce zlikwidowanego szpitala nowej spółki i spłacie zadłużenia szpitala pozwoliły na utrzymanie wielu miejsc pracy oraz zapewniły mieszkańcom powiatu i województwa dostęp do świadczeń medycznych na wysokim specjalistycznym poziomie. Spłata zaś zadłużenia szpitala z budżetu jednostki samorządu terytorialnego nastąpiła kosztem wydatków na profilaktykę zdrowotną, zakup sprzętu medycznego i inne inwestycje w zakresie ochrony zdrowia, a konieczność uregulowania powstałych w toku postępowania egzekucyjnego kosztów egzekucyjnych spowoduje kolejne umniejszenia wydatków na powyższe cele. Jak zaznaczył wnioskodawca, umorzenie kosztów egzekucyjnych pozwoliłoby zaś na rozwój realizowanych już przez szpital programów ochrony zdrowia, jak i na rozwijanie nowych inwestycji. Działania te, w przekonaniu wnioskodawcy, mają również dodatkowo wymiar społeczno - ekonomiczny, bowiem pozwalają na utrzymanie zdrowych osób na rynku pracy, a to oznacza większą efektywność pracy oraz zmniejszenie zakresu pomocy socjalnej finansowanej ze środków publicznych. Ponadto zobowiązania z tytułu podatku od towarów i usług, w związku z egzekucją których powstały przedmiotowe koszty egzekucyjne nie zaistniały z winy zlikwidowanego Szpitala "P." SPZOZ, lecz w następstwie zawarcia umowy dzierżawy z S.K.S. Szpital w P. sp. z o.o., z postanowień których dzierżawca nie wywiązał się. Wobec nierozpatrzenia powyższego wniosku przez organ egzekucyjny, pismem z dnia [..] listopada 2008 r. wnioskodawca ponowił swój wniosek o umorzenie kosztów egzekucyjnych, podnosząc argumenty jak powyżej. Dnia [...] lutego 2009 r. wnioskodawca wpłacił na rachunek bankowy organu egzekucyjnego całą należną kwotę kosztów egzekucyjnych wraz z kosztami upomnienia, tj. kwotę w wysokości [...] zł, a ponadto pismem z dnia [...] lutego 2009 r., wobec nierozpoznania przez organ egzekucyjny uprzednio złożonych wniosków z dnia [...] sierpnia 2008 r. i [...] listopada 2008 r., złożył kolejny wniosek o umorzenie przedmiotowych kosztów egzekucyjnych, tym razem co do kwoty [...] zł. Występując z tym wnioskiem, pełnomocnik wnioskodawcy ponownie powołał się na argumenty przedstawione w uprzednio złożonych wnioskach, jak również wskazał, iż dokonana zapłata kosztów egzekucyjnych nie tamuje możliwości rozpoznania przez organ egzekucyjny wniosku o ich umorzenie we wskazanym zakresie, żądając zwrotu umorzonej kwoty kosztów egzekucyjnych na rachunek bankowy Powiatu P. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. umorzył postępowanie w sprawie umorzenia kosztów egzekucyjnych, wskazując że w związku z zapłatą całości dochodzonych kosztów, postępowanie stało się bezprzedmiotowe, zaś postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. odmówił umorzenia kosztów egzekucyjnych. Od w.w. postanowień organu egzekucyjnego strona wniosła zażalenia, po rozpatrzeniu których Dyrektor Izby Skarbowej w P. postanowieniami z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz z dnia [...] maja 2009 r. uchylił każde z w.w. rozstrzygnięć i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując m.in. na potrzebę przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego Mając na uwadze powyższe, organ egzekucyjny postanowieniem z dnia [...] lipca 200 9r., stwierdzając brak wystąpienia ustawowych przesłanek określonych w art. 64e § 2 pkt 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ponownie odmówił umorzenia przedmiotowych kosztów egzekucyjnych. Powyższe orzeczenie zostało zaskarżone do Dyrektora Izby Skarbowej w P., który postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. ponownie uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w całości, przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powodem tak podjętego rozstrzygnięcia było niewykonanie przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. zaleceń zawartych w uzasadnieniu postanowienia organu odwoławczego z dnia [...] maja 2009 r., dotyczących wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie umorzenia niniejszych kosztów egzekucyjnych. W konsekwencji organ egzekucyjny wezwał wnioskodawcę do wykazania istnienia przesłanek, na które powoływał się on w toku postępowania, określonych w art. 64e § 2 pkt 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez przedłożenie w tym zakresie stosownej dokumentacji. W odpowiedzi pełnomocnik Powiatu P. pismem z dnia [...] listopada 2009 r. wskazał, iż z uwagi na fakt, że wnioskodawca jest instytucją publiczną, wszelkie dane dotyczące jego działalności znajdują się w Biuletynie Informacji Publicznej, dlatego też w zakresie żądanych przez organ egzekucyjny informacji i dokumentacji podał on linki stron internetowych, na których udostępniony jest m.in. projekt budżetu Powiatu P. na 2009 rok, sprawozdanie z wykonania budżetu za pierwsze półrocze 2009 roku, prognoza spłaty długu, jako załącznik do projektu budżetu na 2010 rok oraz program zdrowotny Powiatu P. na lata 2009 - 2013 mający wykazywać, na jakie cele wydatkowane są środki przeznaczone w budżecie Powiatu P. na opiekę zdrowotną. Ponadto, jak zaznaczono, Powiat P. boryka się z poważnymi problemami finansowymi, konsekwencją czego jest spadek zakładanych dochodów budżetowych oraz konieczność pozyskiwania środków ze źródeł zewnętrznych celem pokrycia deficytu budżetowego. Tym samym, jak podkreśliła strona, zapłata jakiejkolwiek należności, tym bardziej takiej, która nie powstała z winy wnioskodawcy stanowi znaczny uszczerbek dla jego sytuacji finansowej i ma negatywny wpływ na prognozę spłaty długu. Po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2008r., ponowionego pismami z dnia [...] listopada 2008 r. oraz [...] lutego 2009 r., Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. odmówił umorzenia przedmiotowych kosztów egzekucyjnych. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, pełnomocnik Powiatu P. pismem z dnia [...] lutego 2010 r. złożył zażalenie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie przez organ odwoławczy co do istoty sprawy, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W wyniku rozpoznania sprawy w toku instancji odwoławczej, Dyrektor Izby Skarbowej w P., po zapoznaniu się z materiałem zebranym w sprawie, postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. zaskarżone rozstrzygnięcie utrzymał w mocy. Podejmując takie rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że dokonane przez organ egzekucyjny rozważania co do wystąpienia po stronie Powiatu P. w.w. przesłanek - nastąpiły w oparciu o wskazane przez skarżącego dokumenty finansowe w postaci m.in. projektu budżetu Powiatu P. na 2009 rok, sprawozdania z wykonania budżetu za pierwsze półrocze 2009 roku oraz prognozy spłaty długu, jako załącznika do projektu budżetu na 2010 rok, a zatem w oparciu o dokumenty, które w ocenie strony miały świadczyć o trudnej sytuacji finansowej skarżącego. Organ podkreślił, iż skarżący w wykazaniu zasadności umorzenia kosztów egzekucyjnych, ograniczył się jedynie do wskazania adresu strony internetowej, na której w.w. dokumenty są dostępne. Poza bowiem wskazaniem na dokumenty świadczące o trudnej sytuacji finansowej, w ocenie organu strona sama nie dokonała żadnej analizy uzasadniającej, że w.w. dokumenty dowodzą istnienia przedmiotowej przesłanki "znacznego uszczerbku dla sytuacji finansowej wnioskodawcy". Dyrektor Izby Skarbowej w P., w wyniku własnej analizy wskazanych przez stronę dokumentów, podzielił stanowisko organu egzekucyjnego, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do umorzenia przedmiotowych kosztów egzekucyjnych. Pomimo bowiem zwiększenia się deficytu budżetowego w 2010 roku, przy jednoczesnym zwiększeniu dochodów i wydatków w odniesieniu do roku poprzedniego, kwota przedmiotowych kosztów egzekucyjnych w wysokości [...] zł stanowi minimalny procent obciążenia finansowego Powiatu P. Dodatkowo, jak wynika również ze sprawozdania z wykonania budżetu za 2009 rok, wykonanie budżetu za ten rok zamknęło się nadwyżką budżetową w kwocie [...] zł. Dla porównania wskazać można, że po pierwszym półroczu 2008 roku, kiedy strona wystąpiła z wnioskiem o umorzenie, występowała także duża nadwyżka budżetowa w kwocie [...] zł, a wykonanie budżetu za 2008 rok zamknęło się nadwyżką w kwocie [...] zł. Tym samym, należna organowi egzekucyjnemu kwota kosztów egzekucyjnych ograniczona następnie do wysokości [...] zł, biorąc również pod uwagę specyfikę i charakter działalności Powiatu P., nie może być zatem rozumiana, jako powodująca dla sytuacji finansowej Powiatu P., znaczny uszczerbek finansowy. Poza tym organ odwoławczy przyznał, że uwzględniając wykonywane przez Powiat P. zadania publiczne w zakresie promocji i ochrony zdrowia, wyrazem czego jest chociażby powołany przez stronę "Program zdrowotny Powiatu P. na lata 2009 - 2013" i jego założenia w zakresie leczenia i profilaktyki zdrowotnej społeczności lokalnej, na który to cel miałaby być przeznaczona również kwota umorzonych kosztów egzekucyjnych - nie ma wątpliwości, że w niniejszej sprawie istnieje "ważny interes publiczny", który mógłby stanowić podstawę do umorzenia przedmiotowych kosztów egzekucyjnych. Niemniej jednak rozstrzygnięcie oparte na przepisie art. 64e ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ma charakter uznaniowy, co oznacza, że nawet jeśli spełniona zostanie jedna z przesłanek uzasadniających umorzenie kosztów egzekucyjnych, to organ egzekucyjny może, ale nie musi dokonać owego umorzenia kosztów. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi do tutejszego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Działając przez fachowego pełnomocnika, Powiat P. wskazał w uzasadnieniu skargi jedynie ogólnikowo na "naruszenie przepisów postępowania poprzez oparcie się przy wydawaniu postanowienia na wnioskach organu pierwszej instancji" oraz "polegające na naruszeniu zasady obiektywizmu organów administracji". W tej sytuacji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia Dyrektora Izby Skarbowej. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności jej działania z prawem powszechnie obowiązującym, stosując środki określone w ustawie (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm. oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 54, poz. 535, ze zm., w skrócie: P.p.s.a). Sąd administracyjny nie jest więc kolejną instancją merytoryczną rozstrzygającą w sprawie administracyjnej, lecz posiada wyłącznie uprawnienia kasacyjne. Zaznaczyć należy, że uprawnienie organu administracji państwowej do wydania decyzji uznaniowej nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku oceny, czy spełnione zostały przesłanki uzasadniające umorzenie kosztów egzekucyjnych w całości lub w części. Ograniczenie kontroli sądowej do badania zgodności postanowienia z prawem - a nie z punktu widzenia słuszności i celowości - nie oznacza, że sąd bada jedynie, czy wydanie postanowienia w zakresie umorzenia kosztów egzekucyjnych poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego. Sąd administracyjny ma obowiązek zbadać i ocenić, czy organ egzekucyjny, a także organ wyższego stopnia, prawidłowo zinterpretował pojęcie nieostre - niedookreślone - na tle stanu faktycznego w konkretnej sprawie. Biorąc pod uwagę powyższe założenia oraz przyjmując za podstawę faktyczną ustalenia poczynione przez Dyrektora Izby Skarbowej w P., w następstwie rozpoznania niniejszej sprawy, Sąd zważył, iż działanie organów obu instancji było zgodne z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., w skrócie: u.p.e.a.). Dlatego Sąd uznał, iż skarga inicjująca niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę rozstrzygnięcia co do meritum niniejszej sprawy stanowił art. 64e u.p.e.a., który w § 2 przewiduje możliwość umorzenia kosztów egzekucyjnych, jeżeli: stwierdzono nieściągalność od zobowiązanego dochodzonego obowiązku lub gdy zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej (pkt 1); za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny (pkt 2); ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne (pkt 3). Uznaniowy charakter postanowień opartych na powyższym przepisie nie budzi wątpliwości. Od charakteru tego odróżnić jednak należy okoliczność, czy w konkretnej sprawie organ orzekający działał w warunkach uznania administracyjnego. Zastosowanie tej instytucji prawa administracyjnego możliwe jest bowiem dopiero w sytuacji, gdy zostanie stwierdzone istnienie choćby jednej z przesłanek przesłanek, od których wystąpienia przepis prawa uzależnia podjęcie rozstrzygnięcia korzystnego dla strony. Wtedy to korzystając z uznania administracyjnego organ wydający decyzję dokonuje wyboru rozstrzygnięcia i może - mimo istnienia przesłanek - odmówić uwzględnienia wniosku strony (por. m. in. wyrok NSA z 13 stycznia 1998 r., I SA/Łd 1811/96, LexPolonica nr 339804 oraz wyrok WSA w Gdańsku z 7 października 2008 r., I SA/Gd 387/08, LEX nr 500661). W tej sytuacji za zgodne z prawem uznać należy rozstrzygnięcie organu, który stanął na stanowisku, iż co prawda uwzględniając wykonywane przez Powiat P. zadania publiczne w zakresie promocji i ochrony zdrowia, nie ma wątpliwości, że w niniejszej sprawie istnieje "ważny interes publiczny", który mógłby stanowić podstawę do umorzenia przedmiotowych kosztów egzekucyjnych, jednak rozstrzygnięcie oparte na przepisie art. 64e u.p.e.a. ma charakter uznaniowy, co oznacza, że pomimo tego, iż została spełniona jedna z przesłanek uzasadniających umorzenie kosztów egzekucyjnych, to organ egzekucyjny nie musiał dokonać tego umorzenia. Bez względu jednak na taką ocenę prawną przedstawioną przez organ odwoławczy, Sąd stwierdził, iż za prawidłowością zaskarżonego rozstrzygnięcia przemawia również okoliczność, że Powiat P. w pierwszym półroczu 2009 r. dysponował środkami finansowymi na zapłatę spornej sumy z tytułu poniesionych przez organ kosztów egzekucyjnych, o czym świadczy – po pierwsze – treść sprawozdania finansowego z wykonania budżetu za ten okres, z którego wynikało, iż w tymże przedziale czasowym wystąpiła nadwyżka budżetowa – która wyniosła [...] zł, a ponadto także budżet za 2008 r. został zamknięty z nadwyżką rzędu [...] zł. Po wtóre zaś, o zdolności płatniczej skarżącego we wskazanym czasie przemawia również fakt uregulowania przez niego w dniu [...] lutego 2009 r. całej należnej kwoty kosztów egzekucyjnych wraz z kosztami upomnienia - w wysokości [...] zł. Niezależnie od powyższego Sąd zważył, iż skarżący zarzucił organowi odwoławczemu jedynie w sposób ogólnikowy "naruszenie przepisów postępowania poprzez oparcie się przy wydawaniu postanowienia na wnioskach organu pierwszej instancji" oraz "polegające na naruszeniu zasady obiektywizmu organów administracji". Sąd uznał, że zarzut ten nie jest zasadny, albowiem organ odwoławczy przeprowadził w sposób prawidłowy postępowanie rozpoznawcze, ponownie – w sposób wyczerpujący - analizując wszystkie kwestie konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy. Prawidłowa też była ocena zebranych w sprawie dowodów (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, w skrócie: KPA, w zw. z art. 18 u.p.e.a.). W tym kontekście stwierdzić należy, iż rozstrzygając niniejszą sprawę Dyrektor Izby Skarbowej w P. słusznie wskazał, że powoływanie się przez skarżącego na okoliczności faktyczne - a mianowicie, iż wnioskodawca jest instytucją publiczną, a wszelkie dane dotyczące jego działalności znajdują się w Biuletynie Informacji Publicznej; ponadto boryka się z poważnymi problemami finansowymi, czego konsekwencją jest spadek zakładanych dochodów budżetowych oraz konieczność pozyskiwania środków ze źródeł zewnętrznych celem pokrycia deficytu budżetowego – nie mogło wpłynąć na jej rozstrzygnięcie. Jako jednostka samorządu terytorialnego Powiat P. prowadzi gospodarkę finansową według zasad odrębnych, aniżeli przedsiębiorcy w sektorze prawa prywatnego. Z tego względu trudności finansowe skarżącego, łączące się z wystąpieniem deficytu budżetowego, nie mogą decydować o zagrożeniu zdolności wykonywania przezeń jego ustawowych zadań, z powodu konieczności zapłaty sumy należnej organowi egzekucyjnemu z tytułu kosztów egzekucyjnych. Nawet przerost wydatków nad dochodami jednostki samorządu terytorialnego – który w tym wypadku nie wystąpił, o czym świadczy nadwyżka budżetowa za rok 2009 - nie wpływa na możliwość regulowania bieżących zobowiązań przez tę jednostkę. Odstąpienie więc od poboru kosztów egzekucyjnych nie może nastąpić w sytuacji, gdy wnioskodawca nie wyczerpał wszystkich dostępnych mu środków w celu wywiązania się z ciążących na nim obowiązków (zob. wyrok NSA z 20 maja 2009 r., II FSK 1653, LEX nr 513114). Ponadto należy podkreślić, iż plan finansowy na każdy kolejny rok budżetowy – czyli budżet jednostki samorządu terytorialnego powinien przewidywać wydatki na poszczególne cele związane z realizacją określonych zadań tej jednostki, przy czym wypełnianie obowiązków nałożonych na tę jednostkę w drodze ustawy – jak w tym wypadku przejęcie mienia zlikwidowanego Szpitala "P." SPZOZ - nie może być rozpatrywane w kategoriach słusznościowych, jak chce tego strona skarżąca, tym bardziej zaś na tym etapie wykonania tych obowiązków. Wysokość kosztów egzekucyjnych wynika z przepisów prawa i są one należne organowi egzekucyjnemu jako wynagrodzenie za przeprowadzoną egzekucję. Dlatego odmowa ich umorzenia nie jest wyrazem dążenia do zapewnienia możliwie dużych przychodów z tytułu opłat egzekucyjnych, czy fiskalizmu organu egzekucyjnego (por. też: wyrok WSA w Warszawie z 29 czerwca 2009 r., III SA/Wa 255/09, LEX nr 563937). Zauważyć również należy, że co prawda organ egzekucyjny dopuścił się przewlekłości postępowania w niniejszej sprawie – co uznać należy za naganne – naruszając tym samym przepis art. 35 § 1 i § 3 KPA, który ma zastosowanie w związku z art. 18 u.p.e.a., jednakże uchybienie to, mające charakter uchybienia proceduralnego, nie rzutującego w istotny sposób na wynik sprawy, zgodnie z postanowieniami art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. – nie skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy, uznając argumenty skargi za nieuzasadnione, skoro zaskarżone postanowienie nie narusza prawa materialnego, ani nie występuje w sprawie inne naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i b P.p.s.a.), na podstawie art. 151 P.p.s.a, należało orzec jak w sentencji. /-/ R. Wiatrowski /-/ M. Skwierzyńska /-/ W. Zygmont