I OSK 1189/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia del. WSA Maria Werpachowska (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 8 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Warszawie – H. W.-P. skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Łomża od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 68/10 w sprawie ze skargi Wojewody Podlaskiego na zarządzenie Prezydenta Miasta Łomża z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowych stanowiących własność Miasta Łomża w drodze bezprzetargowej postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 30 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 68/10 po rozpoznaniu przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Białymstoku sprawy ze skargi Wojewody Podlaskiego na zarządzenie Prezydenta Miasta Łomża z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowych stanowiących własność Miasta Łomża w drodze bezprzetargowej – stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia oraz zmieniającego go zarządzenia Prezydenta Miasta Łomża z dnia [...] maja 2007 r. nr [...]. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Zarządzeniem z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], zmienionym zarządzeniem z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], Prezydent Miasta Łomża, powołując się na art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej Łomży z dnia [...] stycznia 2007 r. w sprawie zwolnienia z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości gruntowej Miasta Łomży, położonej przy ulicy [...], orzekł o oddaniu w użytkowanie wieczyste W. M. C. w drodze bezprzetargowej wyżej wymienionej nieruchomości oraz sprzedaży za cenę brutto [...]zł. budynku i budowli wybudowanych na tej działce przez W. M. C. ze środków własnych na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2006 r. W dniu [...] listopada 2009 r. Wojewoda Podlaski jako organ nadzoru działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wniósł skargę do Sądu na powyższe zarządzenie. Zarzucił naruszenie art. 37 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podniósł, iż w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, oddanie bez przetargu gruntu gminy w użytkowanie wieczyste nastąpiło na rzecz osoby, która weszła w posiadanie gruntu na mocy zawartej, na okres 11 lat, w dniu [...].09. 2005 r. umowy najmu, nazwanej w później sporządzonym bez daty aneksie, umową dzierżawy. Najemca (dzierżawca) zabudował nieruchomość wznosząc na niej za pozwoleniem na budowę zakład produkcyjny. Przedmiot działalności prowadzonej na terenie objętym umową najmu stanowił zarobkową działalność gospodarczą, polegającą na produkcji klejów i zapraw budowlanych, a zatem jej cel miał charakter komercyjny. Skoro celem zawarcia umowy najmu (dzierżawy) nie były cele publiczne, odstąpienie od trybu przetargu nie było dopuszczalne. Prezydent Miasta Łomża w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że zarządzenie zostało wydane w oparciu o uchwałę Rady Miejskiej w Łomży Nr [...] zezwalającą na bezprzetargowe zbycie spornej nieruchomości Wskazał, że ustawodawca w art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dopuścił możliwość sprzedaży bezprzetargowej nieruchomości na rzecz osoby, która dzierżawiła ją na podstawie umowy zawartej, co najmniej na 10 lat i zabudowała na podstawie pozwolenia na budowę. Przepis art. 4 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami definiuje "zbycie" jako wszelkie czynności prawne, na podstawie których następuje przeniesienie własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Nie sposób wobec powyższego opierając się tylko na gramatycznej wykładni zwrotu użytego w ust. 2 art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przyjąć, iż wykluczone jest oddanie bez przetargu w użytkowanie wieczyste gruntu gminy na rzecz dzierżawcy, z jednoczesną sprzedażą budynków wzniesionych na dzierżawionym gruncie za pozwoleniem na budowę w trakcie zawartej na 11 lat umowy dzierżawy. Udział w postępowaniu sądowym zgłosił Prokurator Okręgowy w Białymstoku, którego przedstawiciel na rozprawie poparł skargę i wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdzając wyrokiem z dnia 30 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 68/10 niezgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia oraz zarządzenia go zmieniającego z dnia 30 maja 2007 r. nr 122/07 w uzasadnieniu stwierdził, iż zaskarżone zarządzenie naruszyło w sposób istotny przepisy prawa materialnego. W ocenie Sądu I instancji, przywołane w zaskarżonym akcie podstawy prawne zarządzenia, tj. art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i uchwała Rady Miejskiej w Łomży z dnia [...] stycznia 2007 r. Nr [...] nie mogły stanowić ważnego upoważnienia dla rozporządzenia, z pominięciem trybu przetargowego, nieruchomością Miasta Łomża położoną przy ulicy [...] o numerze geodezyjnym [...]. Uchwała powyższa w paragrafie pierwszym zwalniała z obowiązku zbycia w drodze przetargu w/w nieruchomość, w paragrafie drugim wskazywała W. C. jako wyłącznego nabywcę nieruchomości, a w paragrafie trzecim wykonanie uchwały powierzała Prezydentowi Miasta Łomża. Wymieniona uchwała była przedmiotem odrębnej skargi organu nadzoru, zarejestrowanej pod sygnaturą II SA/Bk 753/09, rozpatrywanej na rozprawie łącznie ze sprawą niniejszą. W następstwie rozpoznania skargi Wojewody Podlaskiego na opisaną wyżej uchwałę doszło do wydania w dniu [...] marca 2010r. wyroku stwierdzającego, iż uchwała została wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym podważona została legalność umocowania prezydenta do określenia szczegółowych warunków, na jakich może być zbyta nieruchomość zwolniona z obowiązku przetargu. Już z tych powodów wyrażone skarżonym zarządzeniem czynności wykonawcze prezydenta miasta, podjęte w celu wykonania postanowień uchwały, należałoby uznać za pozbawione formalnej podstawy. Byt prawny zarządzenia prezydenta miasta określającego szczegółowe warunki, na jakich może być zbyta nieruchomość miejska zwolniona przez radę miasta z obowiązku przetargu, jest ściśle związany z bytem prawnym uchwały zwalniającej nieruchomość z obowiązku zbycia w drodze przetargu. Podważenie legalności uchwały pozbawia mocy prawnej czynności wykonawcze prezydenta miasta. Niezależnie od opisanej wyżej przyczyny, skutkującej koniecznością stwierdzenia niezgodności z prawem skarżonego zarządzenia, Sąd I instancji wskazał, że zarządzenie naruszyło treść art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem, rada gminy może – w odniesieniu do nieruchomości gminy – zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Przepis powyższy stosuje się również, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej, co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie pozwolenia na budowę. Ustawodawca wyraźnie rozróżnił dwa przypadki, w których dopuszczona została możliwość wyrażenia zgody na bezprzetargowe zbycie nieruchomości gminnych. Jeden, dotyczący możliwości zwolnienia z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości z uwagi na jej przeznaczenie na cel tam wymieniony lub inny publiczny, drugi, dotyczący możliwości zwolnienia z obowiązku sprzedaży nieruchomości w drodze przetargu z uwagi na podmioty korzystające z tych nieruchomości. Brzmienie art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie przy tym wskazuje, iż z uwagi na przeznaczenie nieruchomości, nieruchomość gminna (też Skarbu Państwa czy innych niż gmina jednostek samorządu terytorialnego) może być za zezwoleniem rady gminy zbyta bez przetargu, natomiast z uwagi na podmiot korzystający z nieruchomości, może być bez przetargu za zezwoleniem jedynie sprzedana. Ustawa o gospodarce nieruchomościami definiuje "zbywanie albo nabywanie nieruchomości" jako dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste (vide: art. 4 pkt 3 "b" ustawy). Jest to zatem pojęcie szerokie, obejmujące wszelkie prawne formy przeniesienia prawa własności (użytkowania wieczystego) nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, między innymi: sprzedaż, zamianę, darowiznę, oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Rodzaje czynności prawnych przenoszących prawo własności (użytkowania wieczystego) w obrocie nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego wymienione zostały w przepisach działu II – go ustawy. Sprzedaż nieruchomości jest jedną z form jej zbycia, lecz wyłączną w odniesieniu do przeniesienia bez przetargu własności nieruchomości Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej, co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość została zabudowana na podstawie pozwolenia na budowę. Bezprzetargowe zaś oddawanie nieruchomości gminnych (Skarbu Państwa, innych jednostek samorządu terytorialnego) w użytkowanie wieczyste za zezwoleniem rady gminy (wojewody, sejmiku), może nastąpić wyłącznie z uwagi na przeznaczenie nieruchomości na cele publiczne, bądź cele wymienione w zdaniu pierwszym art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i to wówczas, gdy cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Zaskarżonym zarządzeniem organ wykonawczy gminy bez należytego umocowania w treści uchwały rady miejskiej i z naruszeniem treści art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dookreślił formę przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości gminnej na rzecz dotychczasowego dzierżawcy nieruchomości. Wyrażony zaskarżonym zarządzeniem sposób wykonania uchwały Rady Miejskiej w Łomży z [...].01.2007 r. naruszył też art. 30 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd podkreślił, że określenie sposobu wykonania uchwały, nie może prowadzić do przekształcenia woli rady, wyrażonej treścią uchwały. Uchwała Rady Miejskiej w Łomży nie zawierała zgody rady na określony w zarządzeniu sposób rozporządzenia nieruchomością miejską tj. na oddanie jej w użytkowanie wieczyste. W efekcie tak ujętego zarządzenia, doszło do wkroczenia przez organ wykonawczy gminy w uprawnienia zastrzeżone radzie, która ma wyłączną kompetencję w zakresie wyrażania zgody na określone rozporządzenie nieruchomością, tj. podjętą w sprawach majątkowych gminy czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie gminnym). Wbrew twierdzeniu zawartemu w odpowiedzi na skargę, organ wykonawczy gminy, nie ma samodzielnej kompetencji w zakresie wyboru formy zbycia nieruchomości gminnej zwolnionej z obowiązku przetargu. Kompetencje w zakresie zwolnienia nieruchomości gminnej z obowiązku przetargowego jej zbycia ma rada gminy, która też określa sposób rozporządzenia nieruchomością, podporządkowując się w tej mierze kryteriom ustawowym, regulującym w sposób ścisły przesłanki i zasady bezprzetargowego zbywania nieruchomości gminnych. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżone zarządzenie naruszyło w sposób istotny przepisy prawa materialnego, co – z uwagi na upływ roku od podjęcia aktu i jego indywidualny charakter - uzasadniało stwierdzenie przez sąd niezgodności tego aktu z prawem (art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym). Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 68/10 skargę kasacyjną sporządzoną przez radcę prawnego wniósł Prezydent Miasta Łomża. Zaskarżając wyrok w całości autor skargi kasacyjnej wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, ewentualnie uchylenie wyroku i odrzucenie skargi Wojewody Podlaskiego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, tj.: • art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U Nr 261, poz. 2603 z 2004 r, ze zm.) poprzez ustalenie, że w trybie tego przepisu można dokonać tylko sprzedaży nieruchomości, • art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 140, poz. 1591) poprzez nadanie zarządzeniom zaskarżonym przez Wojewodę Podlaskiego w trybie art. 93 ust. 1 tej ustawy charakteru wykonawczego do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Łomży z dnia [...] stycznia 2007 r., • art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy w/w poprzez przyjęcie, że wydane zarządzenie Prezydenta Miasta Łomża z dnia [...] marca 2007 r. zmienione zarządzeniem nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. są aktem prawnym z zakresu administracji publicznej, a nie czynnościami prawa cywilnego, • art. 94 ust. 1 i 2 ustawy poprzez przyjęcie, że istniały przesłanki stwierdzenia nieważności i dokonanie tego z pominięciem art. 93 ustawy o samorządzie gminnym, a zwłaszcza wykładni zwrotu "organ może zaskarżyć", oraz pominięcie przy dokonywaniu oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy art. 45 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym 2. przepisów postępowania, tj.: • art. 1, art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 oraz art. 134 § 1 - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez zawężenie kontroli i przyjęcie bez należytej oceny, że skarżone przez Wojewodę Podlaskiego zarządzenia podjęte były w sprawach z zakresu administracji publicznej, • art. 58 § 1 pkt 1 i art. 147 § 1 ustawy w/w poprzez uwzględnienie skargi zamiast jej odrzucenie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że w dniu [...] czerwca 2007 r., aktem notarialnym Miasto Łomża sprzedało znajdujący się na działce oznaczonej numerem [...] o powierzchni [...] dla której urządzono Księgę Wieczystą nr [...], budynek hali produkcyjnej W. C. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo- Handlowo Usługowe [...] W.C. [...], i w ślad za tym ustanowiło na nieruchomości prawo użytkowania wieczystego. Zarówno oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste jak i sprzedaż hali produkcyjnej znalazło swoje odzwierciedlenie w księdze wieczystej prowadzonej dla działki nr [...] położonej w Łomży przy ulicy [...]. Przed zawarciem aktu notarialnego, tj. [...] czerwca 2007 roku, Prezydent Miasta wydał Zarządzenie Nr [...] z dnia [...] marca 2007 roku, w sprawie oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowych stanowiących własność Miasta Łomża i Zarządzenie Nr [...] z dnia [...] maja 2007 r., w sprawie zmiany zarządzenia Nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. podstawą obu zarządzeń był art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uchwała nr [...] Rady Miejskiej w Łomży z dnia [...] stycznia 2007 roku, w sprawie zwolnienia z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...]. Autor skargi kasacyjnej nie podzielił poglądu Sądu, że byt prawny zaskarżonego zarządzenia był ściśle związany z bytem prawnym uchwały nr [...] Rady Miejskiej Łomży z dnia [...] stycznia 2007 r., mimo, że Sąd w wyroku z dnia 30 marca 2010 r. orzekł jej niezgodność z prawem. Wskazał, że uchwała obowiązywała w dacie podejmowania zarządzeń przez prezydenta, obowiązywała w dacie wyrokowania i obowiązuje w dacie wnoszenia skargi kasacyjnej. Twierdząc inaczej Sąd narusza prawo materialne poprzez błędną wykładnię art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Pełnomocnik strony wskazał, że treść art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uległa zmianie od początku obowiązywania ustawy. Dokonując wykładni tego przepisu trzeba uwzględnić nowelizację ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonaną przez ustawę z dnia 28 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U Nr 141, poz. 1492) poprzez dodanie w art. 4 pkt 3 b treści: "ilekroć w ustawie jest mowa o: zbywaniu albo nabywaniu nieruchomości należy przez to rozumieć dokonywanie czynności, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddaniu jej w użytkowanie wieczyste. Znak równości (zbycie to zgodnie z rozdziałem trzecim ustawy o gospodarce nieruchomościami - sprzedaż i oddawanie w użytkowanie wieczyste) podważa zasadność stosowania do art. 37 ust. 3 tylko wykładni gramatycznej. W ust. 3 art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca użył zwrotu "mogą zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu". W zdaniu następnym ust. 3 art. 37 wprowadza odesłanie do zasady zbycia bezprzetargowego kiedy stwierdza, "Przepis ten stosuje się również, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby (...)". Jeżeli zwolnienie z obowiązku zbycia w drodze przetargu dotyczy zarówno sprzedaży jak i użytkowania wieczystego, to po dodaniu do art. 4 ust 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami, trudno uznać kategoryczność sprzedaży w warunkach tam opisanych i wykluczyć - jak to czyni Sąd - możliwość zwolnienia z obowiązku ustanowienia w drodze bezprzetargowej użytkowania wieczystego. Przemawia za taką wykładnią także treść art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym w brzmieniu: "Podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa". Tym wymogiem w tej sprawie jest pozytywna ocena treści uchwały nr [...] Rady Miejskiej Łomży z dnia [...] stycznia 2007 roku przez Wojewodę Podlaskiego. Można też sięgnąć do nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami - ustawy z dnia 5 listopada 2009 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 206, poz. 1550). Nowela ta dodała do art. 34 ust. 1, pkt 6a i 6b, wprowadzając możliwość przyznania pierwszeństwa (uchwała rady) w przypadku zbywania nieruchomości zabudowanych budynkiem użytkowym stanowiącym w całości przedmiot najmu lub dzierżawy, bez stosowania kryterium okresu posiadania. Pierwszeństwo to nic innego jak zgoda na zbycie w drodze bezprzetargowej i to znaczy na sprzedaż lub ustanowienie użytkowania wieczystego. Przy takiej konstrukcji ustawowej pierwszeństwa, sięganie po art. 37 ust. 3 ustawy staje się nieprzydatne (praktycznie). Nadając skarżonym przez Wojewodę Podlaskiego zarządzeniom charakter wykonawczy, Sąd niewłaściwie interpretuje art. 30 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym. Wbrew ustaleniom Sądu zarządzenia nie określają sposobu wykonania uchwały w takim znaczeniu o jakim pisze Sąd w uzasadnieniu wyroku. Uchwała Nr [...] z [...] stycznia 2007 roku zwalniała z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomość położoną przy ulicy [...]. Czynnością zbycia jest także ustanowienie użytkowania wieczystego. Zarządzenia ani nie zmieniają, ani też nie modyfikują woli Rady. Są to czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 25 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczą gospodarowania zasobem nieruchomości, a mając zgodę rady na zbycie bez obowiązku przeprowadzenia przetargu stanowią treść oświadczenia woli, która została w całości ujęta w treści aktu notarialnego ustanawiającego użytkowanie wieczyste z jednoczesną sprzedażą hali produkcyjnej oraz rozliczenia poczynionych przez inwestora nakładów. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że zarządzenia, które były przedmiotem skargi, nie są zarządzeniami w sensie materialnym. Ten rodzaj zarządzeń, które podpisał Prezydent przed sporządzeniem aktu notarialnego nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Skarżąc w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym można tylko te zarządzenia, których nazwa i treść jest przedmiotem unormowania i wynika wprost z przepisów ustawy (tak dla przykładu P. Chmielnicki, Zaskarżanie zarządzeń wójta, Wspólnota 2003 nr 14). Zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta Łomża z dnia [...] marca 2007 roku i Nr [...] z dnia [...] maja 2007 roku, powinny być rozpatrywane tylko w ramach postępowania cywilnego i dotyczyć treści zawartego Aktu Notarialnego ustanawiającego użytkowanie wieczyste przy ulicy [...] w Łomży. W ocenie pełnomocnika, Sąd orzekając o niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia oraz zmieniającego go zarządzenia z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] naruszył art. 58 § 1 pkt 1, art. 3 § 1 i § 2 pkt 6, art. 147 § 1 P.p.s.a. Zarządzeniom tym nie można zarzucić niezgodności z prawem, albowiem żaden przepis prawa ani nie nakazuje wydawania tego typu zarządzeń, ani też nie zakazuje. Fakt opatrzenia ich w stosowną podstawę prawną, o której mowa była powyżej, nie zmienia ich charakteru ani też nie daje podstaw do przyjęcia, że są to akty z zakresu administracji publicznej. Autor skargi kasacyjnej wskazał również, przywołując art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1, art. 85 i art. 45 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, że sprawowanie nadzoru nad działalnością gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem nie może naruszać zasady samodzielności w decydowaniu o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania mienia komunalnego. Wojewoda Podlaski, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. Podniósł, że w sprawie tej należy mieć na uwadze specyfikę mienia jednostek samorządu terytorialnego. Mienie to, co do zasady, winno służyć celom publicznym i zaspokajać potrzeby wspólnoty lokalnej, zaś o ile jest zbędne na takie cele, wyzbycie się majątku, czy oddanie na długi okres czasu do użytkowania innemu podmiotowi, winno nastąpić przy uwzględnieniu zasady dbałości o interes publiczny jednostki samorządu terytorialnego. Z tych też względów ustawodawca w istotny sposób ograniczył wykonywanie prawa własności przez jednostki samorządu terytorialnego, a przepisy dopuszczające bezprzetargowe zbywanie nieruchomości publicznych mają charakter wyjątkowy, podlegają ścisłej wykładni i nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Za pozbawiony racji uznał organ zarzut naruszenia art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 58 § 1 pkt 1, art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 oraz art. 147 § 1 P.p.s.a. polegający na stwierdzeniu, iż zarządzenia, które stały się przedmiotem skargi Wojewody Podlaskiego, nie są zarządzeniami w sensie materialnym i nie mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Wojewody przedstawione stanowisko nie może być zaakceptowane z uwagi na rangę przepisów prawa umożliwiających organowi nadzoru wkraczanie w działalność prawotwórczą organów gminy. Nadanie powyższego charakteru kwestionowanym zarządzeniom Prezydenta Miasta Łomża prowadziłoby do sytuacji, w której znaczna część działalności organu wykonawczego gminy pozostawałaby poza kontrolą, w tym sądową, administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Zasadą w postępowaniu odwoławczym jest, zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami zaskarżenia powołanymi w skardze kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji. Odstępstwem od tej reguły jest obowiązek Naczelnego Sądu Administracyjnego brania z urzędu pod rozwagę nieważności postępowania. Niezależnie zatem od przytoczonych w skardze kasacyjnej podstaw zaskarżenia sąd odwoławczy zawsze w pierwszej kolejności bada, czy nie zachodzi przesłanka lub przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 68/10, w sprawie niniejszej wystąpiła przesłanka nieważności postępowania określona w art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem nieważność postępowania zachodzi jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna. Zdaniem Sądu odwoławczego sprawa niniejsza nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przyjmując sprawę do rozpoznania i rozstrzygając ją wyrokiem naruszył art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 oraz art. 147 § 1 P.p.s.a. Zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie jest zatem uzasadniony. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Granice kognicji rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i § 3 oraz art. 4 i art. 5 P.p.s.a., jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Stosownie do art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują stosowną kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zarządzenie z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] wydane zostało przez Prezydenta Miasta Łomża po tym, jak Rada Miejska w Łomży w dniu [...] stycznia 2007 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zwolnienia z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości gruntowej Miasta Łomża położonej przy ul. [...]. Zarządzenie w podstawie powoływało, tak jak uchwała Rady Miasta, art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Dokonując oceny dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie Prezydenta Miasta Łomża wskazać należy, że tryb zbywania (sprzedaż, oddanie w użytkowanie wieczyste) nieruchomości należących do gminy, stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zasadą jest, że nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Wyjątki od tej zasady określone zostały natomiast m.in. w art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem, wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a odpowiednia rada lub sejmik - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, mogą zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Przepis ten stosuje się również, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Przepisu tego nie stosuje się, w przypadku, gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający powyższe warunki. Do zadań wójta (prezydenta miasta) należy m.in. gospodarowanie mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym), którym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw (art. 43 ustawy o samorządzie gminnym). Mienie gminne jest pojęciem węższym od mienia komunalnego, a przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (w szczególności dział II) dotyczą nieruchomości stanowiących własność gminy (art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym określa, w jakiego rodzaju sprawach rada gminy uprawniona jest do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy. Uprawnienia szczególne rady gminy w zakresie gospodarki nieruchomościami określone zostały natomiast w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Ustawa ta stanowi w art. 11, że z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. Tym organem w niniejszej sprawie jest Prezydent Miasta Łomża (art. 26 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym). Do jego zadań należy m.in. określenie sposobu wykonania uchwał (art. 30 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy). W doktrynie podkreśla się, że reprezentowanie gminy przez organ wykonawczy w sprawach gospodarowania nieruchomościami musi honorować kompetencje rady gminy, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami (v. Gerard Bieniek [w:] "Nieruchomości Problematyka prawna, Gerard Bieniek, Stanisław Rudnicki, LexisNexis Warszawa 2009 str. 246). W związku z tym, że zaskarżone zarządzenie dotyczyło oddania nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste wskazania wymaga, że podstawowym sposobem nabycia prawa użytkowania wieczystego jest umowa zawarta ze Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Zgodnie z art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami, sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste i przeniesienie tego prawa w drodze umowy wymaga wpisu w księdze wieczystej. Umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste ma charakter rozporządzający – z punktu widzenia jednostki samorządu terytorialnego, zaś z punktu widzenia użytkownika wieczystego – zobowiązujący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w zaskarżonym wyroku przyjął, że Prezydent Miasta Łomża zarządzeniem, wydanym w wykonaniu uchwały Rady Miasta, orzekł o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżone zarządzenie nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. nie stanowi orzeczenia o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Nie jest to w szczególności decyzja administracyjna, w której organ dokonał autorytatywnej konkretyzacji przepisu prawa materialnego (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Zarządzenie to nie stanowi także innego, niż wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a., aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Brak jest podstaw do przyjęcia, że zarządzenie Prezydenta Miasta Łomża stanowi władczą formę rozstrzygnięcia organu jednostki samorządu terytorialnego. Wskazania w tym miejscu wymaga, że naczelną zasadą prawa administracyjnego, którą można rozciągnąć również na działania organów jednostek samorządu terytorialnego, jest zakaz domniemania kompetencji. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym w szczególności jej art. 37 ust. 3, nie przewidują zaś takiej formy działania organu, jak zaskarżone zarządzenie, w toku postępowania o zbycie w drodze bezprzetargowej nieruchomości gruntowej. Z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wprost wynika bowiem, że oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżone zarządzenie organu wykonawczego stanowi jedynie oświadczenie woli Prezydenta Miasta Łomża i na gruncie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można przypisać mu takiego charakteru, jak uczynił to Sąd I instancji. Treść oświadczenia o oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ujęta została w akcie notarialnym ustanawiającym użytkowanie wieczyste i nie stanowi żadnego z zarządzeń, które na mocy przepisów szczególnych podlegałoby kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Zarządzenie to nie stanowi także żadnego z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 7 P.p.s.a, w szczególności nie stanowi aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, innego niż określone w pkt. 5, podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). Na gruncie wszystkich powołanych wyżej przepisów, nie można twierdzić inaczej tylko z tego powodu, że zarządzenie podjęte zostało, jak przyjął to Sąd I instancji, w wykonaniu uchwały Rady Miasta Łomży. W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że określenie sposobu wykonania uchwały jest pierwszym etapem jej wykonania. W zarządzeniu takim dochodzi do wskazania m.in. środków finansowych i rzeczowych koniecznych do wykonania uchwały, ustalenie sposobu i harmonogramu jej realizacji oraz wyznaczenie osób odpowiedzialnych za wykonanie całości lub części zadań wynikających z uchwały. Do zadań wójta (prezydenta miasta) należy zdecydowanie przez kogo, w jakich terminach i za pomocą jakich środków, w jakim trybie mają być zrealizowane zadania wynikające z uchwały (v. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Go 1011/09, Lex nr 584170). Zaskarżone zarządzenie nie jest zarządzeniem, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Wykonanie uchwały Rady Miasta Łomża nastąpiło poprzez zawarcie umowy w formie aktu notarialnego. Zarządzenie organu wykonawczego o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste w drodze bezprzetargowej nie wywołuje żadnych skutków administracyjnoprawnych. Stanowi ono cywilnoprawne oświadczenie woli i jako takie nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Przyjęcie przez Sąd I instancji do rozpoznania skargi na zarządzenie Prezydenta Miasta Łomża z dnia [...] marca 2007 r. i rozstrzygnięcie sprawy wyrokiem nastąpiło z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 147 § 1 P.p.s.a. Stwierdzając wystąpienie przesłanki niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie, na co trafnie zwrócił uwagę także autor skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był zaskarżony wyrok uchylić i skargę Wojewody Podlaskiego odrzucić. Z tego względu, na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 postanowienia.